Конгрес, а не президент: як США можуть регулювати застосування сили у світі

Коли йдеться про бомбардування Ємену, Конгрес, схоже, більше зацікавлений у самому факті того, щоб із ним радилися, ніж у суті цих консультацій. Коли адміністрація Байдена почала завдавати ударів по позиціях хуситів на початку цього року, члени Конгресу, що представляють увесь ідеологічний спектр, висловили свій осуд цих ударів у соціальних мережах – але їхня критика майже повністю зводилася до того, що ніхто не запитав у них дозволу. "Президент Байден має з'явитися до Конгресу і попросити нас санкціонувати цей акт війни", – написала у Твіттері представниця Анна Пауліна Луна (R-FL). "Білий дім повинен співпрацювати з Конгресом, перш ніж продовжувати ці авіаудари в Ємені", – додав представник Марк Покан (D-WI).

Фокус переклав статтю Елізабет Біверс про те, що може Конгрес США зробити більше для зупинки війни.

Ці представники абсолютно праві в тому, що Конгрес – це гілка влади, якій Конституція доручає затверджувати ведення війни. Проблема в тому, що Конгрес неправильно підійшов до питання. Дискусія має вестися не про те, чи було це застосування сили належним чином санкціоновано, а про те, чи повинні ці бомбардування взагалі мати місце.

Звісно, багато хто з представників розглядає процедурні та змістовні дебати як одне й те саме. Вони вважають, що найкращий спосіб викликати дискусію і стримати можливе неправомірне застосування сили – це наполягти на тому, щоб президенти зверталися до Конгресу по дозвіл. Але все ж існує небезпека занадто зосередитися на процесі на шкоду суті. У гіршому разі Конгрес запропонує резолюцію про застосування сили в Ємені як дозвіл заднім числом на те, що адміністрація вже й так робить. Справді, сенатор Кріс Мерфі на нещодавніх слуханнях заявив, що хотів би вчинити саме так: "Дозвіл важливий не тільки для легалізації поточних операцій, а й для захисту від несанкціонованого розширення місії".

Однак військові повноваження Конгресу не починаються і не закінчуються процесом видачі дозволів. Члени Конгресу, які виступають проти застосування сили виконавчою владою, повинні заявляти про це і використовувати свої майданчики для закликів до критики і дискусій. Усі члени Конгресу мають досконально вивчити кожен аргумент на користь війни, проводячи слухання, ретельно опитуючи представників адміністрації та вимагаючи доказів їхніх основних тверджень. Якщо виконавча влада не зможе переконливо обґрунтувати застосування сили по суті, Конгрес повинен набратися політичної мужності і зупинити її, відмовивши або відкликавши дозвіл і фінансування.

Межі ретроактивного дозволу

Розглянемо наслідки ретроактивного дозволу відповідно до пропозиції Мерфі. Конгрес цілком міг би використовувати такий процес видачі дозволу для активного обговорення застосування сили по суті. Можливо, під час цього процесу вони звернуть увагу на те, що сам президент Джо Байден заявив про неефективність ударів. Можливо, вони скористаються цією можливістю, щоб вказати на зв'язок між атаками хуситів і кризою в Газі, про що свідчать заяви самих хуситів і той факт, що вони припинили атаки під час короткого перемир'я в листопаді. А може, це змусить Конгрес ухвалити суворо обмежений дозвіл, який поставить адміністрацію в жорсткі рамки, або взагалі відмовити в дозволі. Можливо, все це станеться! Але навіть у цьому найкращому випадку такий підхід не виправдає себе.

По-перше, одних лише обмежень на папері недостатньо для стримування виконавчої влади. У початковому дозволі на "війну з тероризмом", ухваленому після 11 вересня, прямо вказуються особи, причетні до терактів. Однак адміністрації, що змінювали одна одну, просто інтерпретували його як дозвіл на застосування насильства проти "пов'язаних із терористами сил". Цей термін відсутній у тексті, але за два з гаком десятиліття, що минули відтоді, його використовували для виправдання застосування сили проти угруповань, які навіть не існували під час перших атак. Аналогічним чином, дозвіл на війну в Іраку 2002 року був абсолютно очевидно спрямований саме проти режиму Саддама Хусейна. Однак через 20 років він став у пригоді президентам, щоб посилатися на нього під час нанесення ударів по підтримуваних Іраном ополченцях в Іраку і Сирії. Зрозуміло, президенти також бачать величезні можливості у своїх власних конституційних повноваженнях головнокомандувача згідно зі Статтею 2. Тож обмеження на папері можуть бути корисними, але тільки в тому разі, якщо хтось стежитиме за їх дотриманням.

Крім того, процес санкціонування Конгресом не обов'язково стримає застосування сили виконавчою владою. Безумовно, може трапитися і так, і тому є прецеденти. Мабуть, найкращий приклад – 2013 рік, коли адміністрація Обами заявила, що планує бомбити режим Башара Асада в Сирії, але потім відступила після того, як Конгрес наполіг на проведенні першого голосування, і стало зрозуміло, що волевиявлення може провалитися на тлі протестів виборців.

Але є і контрприклад війни в Іраку 2003 року, коли у Конгресу були всі можливості вивчити факти і обговорити переваги вторгнення до того, як воно відбулося. Навіть на тлі непереконливого обґрунтування війни адміністрацією Буша і потужної хвилі антивоєнного тиску з боку широких мас Конгрес легко прийняв дозвіл. А коли адміністрація Обами запросила в Конгресу дозвіл на кампанію по боротьбі з Ісламською державою, яка користувалася широкою двопартійною підтримкою, але вочевидь не передбачалася наявними дозволами, Конгрес виявився неспроможним узгодити деталі і відмовився від участі. Однак це не зупинило кампанію – адміністрація просто знайшла спосіб діяти в межах наявних повноважень.

Нарешті, цілком можливо, що яструби в адміністрації або Конгресі вирішать винести на обговорення Конгресу дозвіл на застосування військової сили, що не міститиме жодних істотних обмежень на кампанію бомбардувань Ємену та ризикує відкрити шлях до ще однієї непотрібної й витратної війни США в регіоні. Якщо тільки ті ж самі представники, які закликають до видачі дозволу, не створили досить велику коаліцію, щоб проголосувати проти невиправданого дозволу, такий результат у кращому разі зведе роль законодавчого органу в царині військових повноважень до простого штампу для того, що адміністрація вже й так самостійно вирішила зробити. У гіршому разі це зміцнить і розширить ті самі можливості, які Конгрес прагне стримувати.

Прецедент 11 вересня

Ніде ця динаміка не проявляється так яскраво, як у нескінченних, здавалося б, дискусіях про дозвіл на ведення "глобальної війни з терором". Хоча вона отримувала інші назви і значною мірою зникла з поля зору громадськості, масштабні військові операції США в ім'я боротьби з тероризмом тривають у десятках країн уже понад два десятиліття після вторгнення до Іраку та Афганістану після 11 вересня. Існує тільки два дозволи Конгресу, які частково або повністю підтримують ці операції: резолюція, ухвалена у 2002 році, яка дозволяє застосування сили проти Іраку Саддама, і "зелене світло" на застосування сили проти винуватців терактів 11 вересня 2001 року, що складається з 60 слів та ухвалене всього через кілька днів після цих терактів.

Ці застарілі дозволи явно не відповідають поточному моменту, і щоб довести протилежне, потрібна була здорова суміш творчого юридичного підходу і багаторічного обману. Довга низка президентів, членів Конгресу і захисників громадянського суспільства погоджувалася з поточною ситуацією впродовж понад десяти років. Проводилися слухання, вносилися законопроєкти, чорнило проливали на сторінки газетних статей. Не далі як минулого року двопартійна робоча група в Конгресі зобов'язалася нарешті зайнятися цим питанням.

Але зверніть увагу на те, куди спрямований вектор цих зусиль. Внутрішня боротьба, схоже, точиться винятково навколо таких питань: проти яких збройних угруповань буде видано дозвіл, чи повинні існувати якісь географічні кордони застосування сили, чи слід задіяти сухопутні війська і коли термін дії дозволу має закінчитися, якщо взагалі закінчиться. Це контури тих самих дискусій, які тривають вже понад десять років. Різні члени Конгресу пропонували оновлені варіанти дозволів, які загрузли в тій самій спіралі дискусій і зрештою ні до чого не призвели.

Як сказав один із провідних учасників переговорів про діяльність робочих груп: "Йдеться не про питання, які ставлять антивоєнні активісти або противники застосування військової сили. Йдеться про Конституцію, якою, на думку багатьох із нас, занадто довго зловживали". Це чесне зізнання: усі розмови, що ведуться у вашингтонському політичному просторі, спрямовані на те, щоб забезпечити належне оформлення документів для поточних глобальних контртерористичних операцій, а не на вирішення складного питання про те, чи повинні такі операції взагалі проводитися.

Насправді вражає, наскільки зали Конгресу далекі від цих дискусій. Через понад 20 років, понад 8 трильйонів доларів і сотні тисяч, якщо не мільйони трупів, озброєні підрозділи, що займаються тероризмом, тільки розростаються і поширюються. Цьому сприяв "контртероризм". Дестабілізація і заворушення, викликані військовими операціями США в ім'я боротьби з тероризмом, призвели до переміщення цивільних, порушень прав людини і руйнувань. Фундаментальні теорії, що лежать в основі війни з тероризмом, раз по раз виявляються помилковими. Настав час визнати цю реальність і покласти край безумству, а не обговорювати шляхи його відновлення і закріплення.

Висновок

Заради справедливості слід зазначити, що є кілька членів Конгресу, які намагаються просунути дискусію вперед. Наприклад, сенатор Тім Кейн прямо заявив, що насильство хуситів пов'язане з Газою і немає жодних підстав вважати, що бомбардування, замість того, щоб розв'язати проблему і деескалувати ситуацію в Газі, стримають їх. Депутатка Барбара Лі одноосібно проголосувала проти ухвалення резолюції після 11 вересня 2001 року і відтоді невпинно домагається її скасування та припинення "нескінченних воєн".

Але ці представники не повинні бути в меншості. Головна причина, через яку Конгрес, а не президент, несе таку велику конституційну відповідальність за застосування сили, полягає не в тому, щоб просто поставити галочку в процедурній графі, а в тому, що вдаватися до застосування сили має бути складно. Завдання полягає не в тому, щоб дати адміністрації все, що вона попросить, і не в тому, щоб поспіхом отримати дозвіл на те, що вона і так робить. Навпаки, необхідно критично оцінити наслідки застосування сили і визначити, чи є це правильним курсом дій. Забираючи політичний простір і законодавчий час, щоб зосередитися на безглуздому процесі, ми забуваємо про основні дискусії, які насправді повинен вести Конгрес.

Цілком очевидно, що з погляду дотримання конституції і самої демократії краще, щоб Конгрес і громадськість мали можливість висловитися з питань ведення війни. Але виконання конституційного мінімуму недостатньо для забезпечення правильної політики або стримування застосування сили. Таким чином, Конгресу вже давно час вийти за рамки простого засудження несанкціонованих воєн. Необхідна дійсно рівноправна гілка влади, яка ускладнить застосування збройних сил без активного обговорення. Обрані лідери повинні не просто просити включити їх у процес ухвалення рішень, а почати протистояти провальним стратегіям по суті, використовуючи всі наявні в їхньому законодавчому арсеналі інструменти.

Про автора

Елізабет Біверс – ад'юнкт-професорка права та авторка статей про зовнішню політику, що живе у Вашингтоні, округ Колумбія, США.