Оружие как товар: правильно ли союзники Украины подходят к поставкам?

С момента вторжения России на территорию Украины в феврале 2022 года украинское правительство ищет оружие, в котором так нуждается его армия. Несмотря на смелые заявления западных стран о передаче оружия, эти поставки часто задерживаются. Таким образом, украинским вооруженным силам остается воевать тем, что попадет им в руки, – от загадочных северокорейских ракет до списанных итальянских гаубиц.

Фокус перевел статью Джонатана Каверли и Итана Капштейна о военной помощи, которую союзники оказывают Украине.

Временная мера администрации Байдена по отправке в Украину 155-мм гаубичных снарядов с кассетными боеприпасами напрямую связана с неспособностью Запада предоставить достаточное количество менее спорных вариантов этих боеприпасов. По данным одного из американских чиновников, Украина в настоящее время использует около 90 тыс. снарядов в месяц, однако министр обороны Украины оценивает ежемесячную потребность в 250 тыс. снарядов, что в четыре раза превышает довоенные американские и европейские производственные мощности. Чтобы увеличить поставки, сторонники Украины вынуждены тратить огромные деньги.

Украина остро нуждается в этих боеприпасах, но новая политика Европейского союза в области закупок и регулирования вряд ли позволит сделать это эффективно. Не менее важно и то, что усилия Европы мало что дадут для долгосрочного здоровья ее оборонно-промышленной базы. Это связано с тем, что боеприпасы, используемые Украиной, хотя и являются жизненно важными для ее обороны, по сути представляют собой промышленные товары, которые в значительной степени взаимозаменяемы, производятся в массовом порядке и выпускаются множеством поставщиков по всему миру.

Европейские страны, и в меньшей степени США, путают стратегическую важность этих товаров с промышленной организацией их производства. Европейскому союзу следует взять пример с нынешней американской закупочной политики и закупать более выгодные вооружения у дешевых производителей на развивающихся рынках. Более того, в интересах эффективности Министерство обороны должно закупать из таких источников еще больше типов боеприпасов, поскольку оно поставляет их Украине и пополняет запасы себе и своим союзникам.

Российско-украинская война предоставляет сторонникам Украины убедительный момент для пересмотра политики в области оборонных закупок. Конфликт напомнил всем правительствам, что войны с участием великих держав, скорее всего, превратятся в войны на истощение и что, вступив в бой, вооруженные силы будут сжигать боеприпасы с ужасающей скоростью.

Неверный урок, который можно извлечь из этого опыта, заключается в том, что каждый должен производить все – и вливать деньги в эти отрасли для укрепления дублирующих производственных мощностей. Вместо этого США и их европейские и азиатские союзники должны сосредоточить свои скудные ресурсы на производстве (и экспорте, где это целесообразно) передовых технологий, а в производстве таких товаров оборонного назначения, как артиллерийские снаряды, полагаться на глобальных поставщиков. Крупные совместные закупки боеприпасов Соединенными Штатами и Европейским союзом могут превратить этот рынок в олигопсонистический, где небольшое число покупателей, определяющих рынок, имеет власть над множеством поставщиков. Такая власть могла бы стимулировать повышение уровня стандартизации, обеспечить постоянный доступ к боеприпасам и избежать напрасной траты денег налогоплательщиков на закупку каждой единицы низкотехнологичных изделий внутри страны, поскольку многие другие государства будут конкурировать за более дешевое производство.

Все представляет собой тостер

Товар определяется его взаимозаменяемостью: при оптовых закупках и на конкурентном рынке различные версии товара рассматриваются как почти эквивалентные. Хотя товар часто приравнивают к природным ресурсам и основным продуктам сельского хозяйства, многие товары массового производства, включая промышленные химикаты и микросхемы компьютерной памяти, также работают подобным образом. Со временем большинство продукции становится все более коммерческой, поскольку, как заметил Брюс Гринвальд из Колумбийской школы бизнеса, "в долгосрочной перспективе все превращается в тостер".

Артиллерийские снаряды, дешевые беспилотники и даже ракеты, запускаемые с плеча, просты в изготовлении, как правило, взаимозаменяемы и имеют относительно низкую стоимость. Технические характеристики боеприпасов стандартизированы; любой 155-мм снаряд совместим со многими различными артиллерийскими стволами. Хотя некоторые беспилотники имеют сложную конструкцию, подавляющее большинство из них, используемых обеими сторонами, являются расходными и могут быть приобретены у любого количества коммерческих поставщиков. Один из обозревателей назвал турецкий ТВ-2 "автоматом Калашникова XXI века", что свидетельствует как о повсеместном распространении этого оружия, так и о его коммерциализации.

Как и в случае с тостерами, между беспилотниками и даже снарядами существуют качественные различия. Интеллектуальные 155-мм боеприпасы, такие как Excalibur, BONUS и SMArt, обеспечивают значительное увеличение дальности и точности стрельбы, но при этом стоят в 20-100 раз дороже. Различные "тупые" снаряды приводят к ускоренному износу стволов орудий. Непредсказуемость веса минометных снарядов заставляет украинских командиров на передовой пересчитывать баллистику с помощью промышленных весов и электронной таблицы Excel.

Но эти различия незначительны на фоне огромного спроса. За 25-летнюю историю производства было выпущено всего 12 тысяч снарядов SMArt. Соединенные Штаты поставили Украине более 2 млн обычных 155-мм снарядов против 7 тыс. снарядов с точным наведением. По всей видимости, Украина стреляет захваченными северокорейскими ракетами, несмотря на то, что они "очень ненадежны и иногда делают безумные вещи", поскольку, по словам украинского оператора БМ-21 "Град", "нам нужна любая ракета, которую мы можем получить".

Чем ближе оружие по своим экономическим характеристикам к товару, тем более адаптированным должен быть подход правительства к закупкам. Любой преподаватель бизнес-школы или консультант по менеджменту скажет, что коммерциализация обычно выгодна потребителям и тяжела для фирм. Маржа прибыли невелика, и производители конкурируют по цене за счет скорости, масштаба и снижения затрат. Производственный цикл – это бумы и спады: спрос то растет, то падает, когда военные, переходящие на мирные рельсы, сокращают закупки боеприпасов для финансирования долгосрочных инвестиций в дорогостоящие платформы, такие как самолеты и корабли.

Инвестиции в сырьевое производство не создают качественных рабочих мест и не служат базой для развития высоких технологий. Оборонная компания BAE с гордостью заявила, что ее контракт с Великобританией на поставку 155-мм снарядов стоимостью 280 млн фунтов стерлингов позволит трудоустроить дополнительно 200 человек – 1,8 млн долл. на одно рабочее место, что даже по убогим стандартам оборонной промышленности является низким показателем. Существуют веские экономические причины, по которым США и Европа обычно передают производство таких товаров, как цемент и текстиль, на "глобальный Юг".

Быстрые закупки за меньшие деньги

Стремясь быстро и дешево закупать товары военного назначения, необходимо учитывать их промышленное производство. Хотя и США, и Европа взяли на себя обязательства по увеличению поставок боеприпасов, их стратегия приобретения и регулирования существенно различается. Генеральный директор компании Nammo, производящей боеприпасы и поставляющей их в обе страны, прогнозирует "более длинный путь в Европе", поскольку Соединенные Штаты "менее протекционистские" и "стратегически смотрят на рынок", что является ключевым достоинством товарного рынка.

США намерены к 2028 году увеличить ежегодное производство артиллерийских снарядов до более чем миллиона 155-мм боеприпасов. Недавно Конгресс выделил 1,5 млрд долл. на этот финансовый год (8 млрд долл. за 15 лет) на модернизацию органической промышленной базы армии, которая специализируется на производстве таких боеприпасов. Европейские государства поддерживают планы своих оборонных фирм превысить к этому году ежегодный выпуск 1,5 млн снарядов. Помимо национальных усилий (Германия недавно заключила контракт с Rheinmetall на поставку танковых боеприпасов на сумму 4,5 млрд долл.), Европейский Союз выделил более 2 млрд долл. на поставку миллиона 155-мм снарядов в Украину в этом году, а также на инвестиции в увеличение производственных мощностей в долгосрочной перспективе. У НАТО есть еще один план совместных закупок боеприпасов на миллиард долларов. Разобраться, где заканчиваются национальные бюджеты и начинаются международные, непросто, но этих цифр достаточно, чтобы закупить большое количество боеприпасов. Однакр на этом сходство между американскими и европейскими промышленными усилиями заканчивается.

Хотя на принятие решений в Министерстве обороны может оказывать "влияние и давление" война в Украине, примечательно, что из 36 млрд долл. бюджета Министерства обороны на 2024 финансовый год лишь около 15% будет направлено на закупку обычных боеприпасов, а не стратегических и тактических ракетных снарядов. В целом, Министерство обороны ориентируется в своих закупках на те товары, где оно обладает огромной рыночной властью и, соответственно, глобальным политическим влиянием, а это не обязательно те товары, которые "являются ключевыми для борьбы Украины". С другой стороны, почти треть расходов Фонда мира ЕС для Украины будет направлена на закупку артиллерийских снарядов и субсидирование создания новых производственных мощностей для этих боеприпасов.

Для закупки артиллерии Соединенные Штаты, как представляется, могут обратиться за необходимыми поставками к другим странам – Австралии, Южной Корее, Японии, Египту и даже странам Европейского союза, таким как Болгария. В то же время средства Фонда мира могут быть направлены только на снаряды, произведенные странами-членами ЕС и Норвегией. В конце 2022 года Конгресс специально выделил 1,3 млрд долларов, т.е. примерно столько же, сколько Фонд мира потратит в этом году, на закупку боеприпасов иностранного производства.

Наконец, для ускорения закупок Конгресс отменил существенные нормативные акты. Европейскому союзу еще предстоит решить вопрос о нормативных обязательствах и разрешении на закупки. Европейские оборонные компании ценят деньги, но выражают беспокойство по поводу регулирования и сложности управления конкурирующими заказами Европейского союза и его стран-членов.

Уступить товарному спросу

Гораздо более острой является необходимость рационализации европейских рынков для совместного производства таких оружейных платформ, как истребители и современные ракеты, с их значительной экономией на масштабе и огромными затратами на разработку. Что касается 155-мм снарядов, то в Европе имеется 15 производителей, способных выпускать практически идентичную продукцию, не говоря уже о многочисленных внешних производителях тех же комплектов. В этом секторе рынок должен быстро разобраться с ситуацией, не требуя особого управления, и произвести дешевый и надежный продукт для такого крупного участника рынка, как Европейский союз.

Пять европейских генподрядчиков в основном отвечают за строительство и обслуживание 29 различных типов фрегатов и эсминцев. Поскольку Европейский союз, несомненно, хочет быть конкурентоспособным в производстве более высококлассных оружейных платформ, а не военных товаров, именно на этом ему следует сосредоточить свои реформы.

Парадоксально, но политика Евросоюза по снабжению Украины фактически делает его технологически сложных производителей оружия менее конкурентоспособными. Например, в качестве компенсации за поставленное в Украину оружие времен Варшавского договора Польша получит более миллиарда долларов из средств Фонда мира на закупку американских и южнокорейских гаубиц, танков, ракетных установок и боевых самолетов. Это еще больше укрепит американское господство в верхнем сегменте мировой оружейной промышленности, в то время как Европа будет конкурировать с развивающимися странами, производящими снаряды на экспорт.

Вместо того, чтобы воссоздавать многочисленные арсеналы демократии для каждого типа оружия, Европа и США должны не только признать товарность многих видов вооружений, используемых в Украине, но и поощрять ее. НАТО и украинские военные сетуют на отсутствие стандартизации. Вместо прямого субсидирования производства первым шагом Европы должно стать финансовое поощрение фирм, поставляющих боеприпасы, соответствующие четким стандартам. По словам источника в отрасли, цитируемого агентством Reuters, "компании зарабатывают на том, что боеприпасы не являются взаимозаменяемыми, что они могут доминировать на своих национальных рынках со своими боеприпасами", а не на оборонных бюджетах. Во-вторых, закупочные организации должны предвидеть спад, который всегда следует за бумом, и управлять им, чтобы сохранить достаточный потенциал для чрезвычайных ситуаций по оптимальной цене. Определенную стабильность могут обеспечить многолетние закупки, но для стабильных товарных рынков необходимы фьючерсные контракты. Стратегические запасы сырьевых товаров представляют собой уникальную форму экономического искусства – оборонным закупкам есть чему поучиться у нефтяного и сельскохозяйственного секторов. Наконец, союзникам следует выявить больше потенциальных сырьевых товаров, оружия, где технология не настолько ценна, чтобы перевешивать эффективное массовое производство. Возможно, больше стран и больше фирм должны создавать "Стингеры" и "Джавелины" для "рынка технологичного оружия".

Европа должна покупать больше боеприпасов. Но вместо того, чтобы заниматься обширным промышленным планированием, главной целью сторонников Украины должна быть поставка наибольшего количества снарядов по оптимальной цене за наименьшее время. Товарные рынки, когда их оставляют в покое, обычно делают это эффективно.

Хотя Defense News справедливо отмечает, что это "новая территория" для Евросоюза как покупателя вооружений, надежды на то, что нынешний подход станет "катализатором быстрого роста оборонной промышленности", пока не оправдываются – более того, будет упущена возможность, если сырьевая часть промышленности будет развиваться в ущерб высокотехнологичному вооружению. Короче говоря, если целью Европы является вооружение Украины, то она покупает не то, что нужно, а если целью является развитие мощной и эффективной оборонной промышленности, то она фокусируется не на том товаре. Европейский союз вправе настаивать на исключительной важности укрепления безопасности континента на данном историческом этапе, но для того, чтобы сделать это реальностью, ему следует проводить разумную политику закупок.

Об авторах

Джонатан Д. Каверли – профессор стратегии в отделе стратегических и оперативных исследований Центра изучения военно-морских сил Военно-морского колледжа и научный сотрудник программы исследований в области безопасности Массачусетского технологического института.

Итан Б. Капштейн – исполнительный директор проекта "Эмпирические исследования конфликтов", Принстонский университет.