Зброя як товар: чи правильно союзники України підходять до поставок?

З моменту вторгнення Росії на територію України в лютому 2022 року український уряд шукає зброю, якої так потребує його армія. Незважаючи на сміливі заяви західних країн про передавання зброї, ці поставки часто затримуються. Так, українським збройним силам залишається воювати тим, що потрапить їм до рук, — від загадкових північнокорейських ракет до списаних італійських гаубиць.

Фокус переклав статтю Джонатана Каверлі та Ітана Капштейна про військову допомогу, яку союзники надають Україні.

Тимчасовий захід адміністрації Байдена щодо відправлення в Україну 155-мм гаубичних снарядів із касетними боєприпасами безпосередньо пов'язаний із нездатністю Заходу надати достатню кількість менш суперечливих варіантів цих боєприпасів. За даними одного з американських чиновників, Україна наразі використовує приблизно 90 тис. снарядів на місяць, проте міністр оборони України оцінює щомісячну потребу в 250 тис. снарядів, що вчетверо перевищує довоєнні американські та європейські виробничі потужності. Щоб збільшити поставки, прихильники України змушені витрачати величезні гроші.

Україна гостро потребує цих боєприпасів, але нова політика Європейського Союзу в галузі закупівель і регулювання навряд чи дозволить зробити це ефективно. Не менш важливо й те, що зусилля Європи мало що дадуть для довгострокового здоров'я її оборонно-промислової бази. Це пов'язано з тим, що боєприпаси, які використовує Україна, хоча і є життєво важливими для її оборони, по суті являють собою промислові товари, які значною мірою взаємозамінні, виробляються в масовому порядку і випускаються безліччю постачальників по всьому світу.

Європейські країни, і меншою мірою США, плутають стратегічну важливість цих товарів із промисловою організацією їх виробництва. Європейському союзу слід взяти приклад із нинішньої американської закупівельної політики і закуповувати більш вигідні озброєння у дешевих виробників на ринках, що розвиваються. Ба більше, в інтересах ефективності Міністерство оборони має закуповувати з таких джерел ще більше типів боєприпасів, оскільки воно постачає їх Україні та поповнює запаси собі та своїм союзникам.

Російсько-українська війна надає прихильникам України переконливий момент для перегляду політики в галузі оборонних закупівель. Конфлікт нагадав усім урядам, що війни за участю великих держав, найімовірніше, перетворяться на війни на виснаження, і що, вступивши в бій, збройні сили спалюватимуть боєприпаси із жахливою швидкістю.

Неправильний урок, який можна винести з цього досвіду, полягає в тому, що кожен повинен виробляти все — і вливати гроші в ці галузі для зміцнення дублюючих виробничих потужностей. Натомість США та їхні європейські й азійські союзники мають зосередити свої мізерні ресурси на виробництві (й експорті, де це доцільно) передових технологій, а у виробництві таких товарів оборонного призначення, як артилерійські снаряди, покладатися на глобальних постачальників. Великі спільні закупівлі боєприпасів Сполученими Штатами та Європейським союзом можуть перетворити цей ринок на олігопсоністичний, де невелика кількість покупців, що визначають ринок, має владу над безліччю постачальників. Така влада могла б стимулювати підвищення рівня стандартизації, забезпечити постійний доступ до боєприпасів та уникнути марної витрати грошей платників податків на закупівлю кожної одиниці низькотехнологічних виробів усередині країни, оскільки багато інших держав конкуруватимуть за дешевше виробництво.

Все являє собою тостер

Товар визначається його взаємозамінністю: під час оптових закупівель і на конкурентному ринку різні версії товару розглядаються як майже еквівалентні. Хоча товар часто прирівнюють до природних ресурсів та основних продуктів сільського господарства, багато товарів масового виробництва, включно з промисловими хімікатами та мікросхемами комп'ютерної пам'яті, також працюють подібним чином. Згодом більшість продукції стає дедалі більш комерційною, оскільки, як зауважив Брюс Грінвальд із Колумбійської школи бізнесу, "у довгостроковій перспективі все перетворюється на тостер".

Артилерійські снаряди, дешеві безпілотники і навіть ракети, що запускаються з плеча, прості у виготовленні, як правило, взаємозамінні та мають відносно низьку вартість. Технічні характеристики боєприпасів стандартизовані; будь-який 155-мм снаряд сумісний з багатьма різними артилерійськими стволами. Хоча деякі безпілотники мають складну конструкцію, переважна більшість із них, що використовуються обома сторонами, є витратними і їх можна придбати у безлічі комерційних постачальників. Один з оглядачів назвав турецький ТВ-2 "автоматом Калашникова XXI століття", що свідчить як про повсюдне поширення цієї зброї, так і про її комерціалізацію.

Як і у випадку з тостерами, між безпілотниками і навіть снарядами існують якісні відмінності. Інтелектуальні 155-мм боєприпаси, такі як Excalibur, BONUS і SMArt, забезпечують значне збільшення дальності й точності стрільби, але при цьому коштують у 20-100 разів дорожче. Різні "тупі" снаряди призводять до прискореного зносу стволів. Непередбачуваність ваги мінометних снарядів змушує українських командирів на передовій перераховувати балістику за допомогою промислових ваг і електронної таблиці Excel.

Але ці відмінності незначні на тлі величезного попиту. За 25-річну історію виробництва було випущено всього 12 тисяч снарядів SMArt. Сполучені Штати поставили Україні понад 2 млн звичайних 155-мм снарядів проти 7 тис. снарядів з точним наведенням. Очевидно, Україна стріляє захопленими північнокорейськими ракетами, незважаючи на те, що вони "дуже ненадійні та іноді роблять божевільні речі", оскільки, за словами українського оператора БМ-21 "Град", "нам потрібна будь-яка ракета, яку ми можемо отримати".

Що ближча зброя за своїми економічними характеристиками до товару, то більш адаптованим має бути підхід уряду до закупівель. Будь-який викладач бізнес-школи або консультант з менеджменту скаже, що комерціалізація зазвичай вигідна споживачам і важка для фірм. Маржа прибутку невелика, і виробники конкурують за ціною за рахунок швидкості, масштабу і зниження витрат. Виробничий цикл — це буми і спади: попит то зростає, то падає, коли військові, які переходять на мирні рейки, скорочують закупівлі боєприпасів для фінансування довгострокових інвестицій у дорогі платформи, такі як літаки та кораблі.

Інвестиції в сировинне виробництво не створюють якісних робочих місць і не слугують основою для розвитку високих технологій. Оборонна компанія BAE з гордістю заявила, що її контракт із Великою Британією на поставку 155-мм снарядів вартістю 280 млн фунтів стерлінгів дасть змогу працевлаштувати додатково 200 осіб – 1,8 млн дол. на одне робоче місце, що навіть за убогими стандартами оборонної промисловості є низьким показником. Існують вагомі економічні причини, через які США та Європа зазвичай передають виробництво таких товарів, як цемент і текстиль, на "глобальний Південь".

Швидкі закупівлі за менші гроші

Прагнучи швидко та дешево закуповувати товари військового призначення, необхідно враховувати їхнє промислове виробництво. Хоча і США, і Європа взяли на себе зобов'язання щодо збільшення постачань боєприпасів, їхня стратегія придбання і регулювання істотно різниться. Генеральний директор компанії Nammo, що виробляє боєприпаси і постачає їх в обидві країни, прогнозує "довший шлях у Європі", оскільки Сполучені Штати "менш протекціоністські" і "стратегічно дивляться на ринок", що є ключовою перевагою товарного ринку.

США мають намір до 2028 року збільшити щорічне виробництво артилерійських снарядів до більш ніж мільйона 155-мм боєприпасів. Нещодавно Конгрес виділив 1,5 млрд дол. на цей фінансовий рік (8 млрд дол. за 15 років) на модернізацію органічної промислової бази армії, яка спеціалізується на виробництві таких боєприпасів. Європейські держави підтримують плани своїх оборонних фірм перевищити до цього року щорічний випуск 1,5 млн снарядів. Крім національних зусиль (Німеччина нещодавно уклала контракт із Rheinmetall на поставку танкових боєприпасів на суму 4,5 млрд дол.), Європейський союз виділив понад 2 млрд дол. на поставку мільйона 155-мм снарядів в Україну цього року, а також на інвестиції в збільшення виробничих потужностей у довгостроковій перспективі. У НАТО є ще один план спільних закупівель боєприпасів на мільярд доларів. Розібратися, де закінчуються національні бюджети і починаються міжнародні, непросто, але цих цифр достатньо, щоб закупити велику кількість боєприпасів. Однак на цьому схожість між американськими та європейськими зусиллями закінчується.

Хоча на ухвалення рішень у Міністерстві оборони може чинити "вплив і тиск" війна в Україні, цікаво, що з 36 млрд дол. бюджету Міністерства оборони на 2024 фінансовий рік лише приблизно 15% буде спрямовано на закупівлю звичайних боєприпасів, а не стратегічних і тактичних ракетних снарядів. Загалом, Міністерство оборони орієнтується у своїх закупівлях на ті товари, де воно має величезну ринкову владу і, відповідно, глобальний політичний вплив, а це не обов'язково ті товари, які "є ключовими для боротьби України". З іншого боку, майже третина видатків Фонду миру ЄС для України буде спрямована на закупівлю артилерійських снарядів і субсидування створення нових виробничих потужностей для цих боєприпасів.

Для закупівлі артилерії Сполучені Штати, як видається, можуть звернутися за необхідними поставками до інших країн — Австралії, Південної Кореї, Японії, Єгипту і навіть до країн Європейського союзу, таких як Болгарія. Водночас кошти Фонду миру можуть бути спрямовані тільки на снаряди, вироблені країнами-членами ЄС і Норвегією. Наприкінці 2022 року Конгрес спеціально виділив 1,3 млрд доларів, тобто приблизно стільки ж, скільки Фонд миру витратить цього року, на закупівлю боєприпасів іноземного виробництва.

Нарешті, для прискорення закупівель Конгрес скасував суттєві нормативні акти. Європейському союзу ще треба вирішити питання про нормативні зобов'язання і дозвіл на закупівлі. Європейські оборонні компанії цінують гроші, але висловлюють занепокоєння з приводу регулювання і складності управління конкуруючими замовленнями Європейського Союзу і його країн-членів.

Поступитися товарному попиту

Набагато більш гострою є необхідність раціоналізації європейських ринків для спільного виробництва таких збройових платформ, як винищувачі та сучасні ракети, з їхньою значною економією на масштабі та величезними витратами на розробку. Що стосується 155-мм снарядів, то в Європі є 15 виробників, здатних випускати практично ідентичну продукцію, не кажучи вже про численних зовнішніх виробників тих самих комплектів. У цьому секторі ринок повинен швидко розібратися із ситуацією, не вимагаючи особливого управління, і виробити дешевий і надійний продукт для такого великого учасника ринку, як Європейський Союз.

П'ять європейських генпідрядників переважно відповідають за будівництво та обслуговування 29 різних типів фрегатів і есмінців. Оскільки Європейський союз, безсумнівно, хоче бути конкурентоспроможним у виробництві більш висококласних збройових платформ, а не військових товарів, саме на цьому йому слід зосередити свої реформи.

Парадоксально, але політика Євросоюзу щодо постачання України фактично робить його технологічно складних виробників зброї менш конкурентоспроможними. Наприклад, як компенсацію за поставлену в Україну зброю часів Варшавського договору Польща отримає понад мільярд доларів з коштів Фонду миру на закупівлю американських і південнокорейських гаубиць, танків, ракетних установок і бойових літаків. Це ще більше зміцнить американське панування у верхньому сегменті світової збройової промисловості, тоді як Європа конкуруватиме з країнами, що розвиваються і виробляють снаряди на експорт.

Замість того, щоб відтворювати численні арсенали демократії для кожного типу зброї, Європа і США повинні не тільки визнати товарність багатьох видів озброєнь, що використовуються в Україні, а й заохочувати її. НАТО та українські військові нарікають на відсутність стандартизації. Замість прямого субсидування виробництва першим кроком Європи має стати фінансове заохочення фірм, які постачають боєприпаси, що відповідають чітким стандартам. За словами джерела в галузі, цитованого агентством Reuters, "компанії заробляють на тому, що боєприпаси не є взаємозамінними, і вони можуть домінувати на своїх національних ринках зі своїми боєприпасами", а не на оборонних бюджетах. По-друге, закупівельні організації повинні передбачати спад, який завжди слідує за бумом, і керувати ним, щоб зберегти достатній потенціал для надзвичайних ситуацій за оптимальною ціною. Певну стабільність можуть забезпечити багаторічні закупівлі, але для стабільних товарних ринків необхідні ф'ючерсні контракти. Стратегічні запаси сировинних товарів є унікальною формою економічного мистецтва — оборонним закупівлям є чого повчитися у нафтового і сільськогосподарського секторів. Нарешті, союзникам слід виявити більше потенційних сировинних товарів, зброї, де технологія не настільки цінна, щоб переважувати ефективне масове виробництво. Можливо, більше країн і більше фірм мають створювати "Стінгери" і "Джавеліни" для "ринку технологічної зброї".

Європа повинна купувати більше боєприпасів. Але замість того, щоб займатися великим промисловим плануванням, головною метою прихильників України має бути постачання найбільшої кількості снарядів за оптимальною ціною за найменший час. Товарні ринки, коли їх залишають у спокої, зазвичай роблять це ефективно.

Хоча Defense News справедливо зазначає, що це "нова територія" для Євросоюзу як покупця озброєнь, надії на те, що нинішній підхід стане "каталізатором швидкого зростання оборонної промисловості", поки що не справджуються — ба більше, буде згаяно можливість, якщо сировинну частину промисловості розвиватимуть на шкоду високотехнологічному озброєнню. Словом, якщо метою Європи є озброєння України, то вона купує не те, що потрібно, а якщо метою є розвиток потужної та ефективної оборонної промисловості, то вона фокусується не на тому товарі. Європейський союз має право наполягати на винятковій важливості зміцнення безпеки континенту на цьому історичному етапі, але для того, щоб зробити це реальністю, йому слід проводити розумну політику закупівель.

Про авторів

Джонатан Д. Каверлі — професор стратегії у відділі стратегічних і оперативних досліджень Центру вивчення військово-морських сил Військово-морського коледжу і науковий співробітник програми досліджень у сфері безпеки Массачусетського технологічного інституту.

Ітан Б. Капштейн — виконавчий директор проекту "Емпіричні дослідження конфліктів", Прінстонський університет.