Вывод войск, Донбасс и помощь НАТО. Ключевые последствия переговоров Украины и РФ

После четырех недель тяжелых боев формируется консенсус относительно того, что ни принудительное подчинение Украины, ни принудительный уход России с украинской территории, скорее всего, невозможны. Это весомый стимул для переговоров, наряду с угрозой эскалации обычного или ядерного конфликта между НАТО и Россией.

Переговоры о прекращении войны – дело не только российских и украинских переговорщиков в Анталии, Припяти и других местах. К структурным предпосылкам и непосредственным поводам для войны причастны внешние игроки. Помимо самих Украины и России, ход войны и ее окончание будут иметь существенные последствия для многих государств, влияя на их стратегические интересы, связанные с национальной безопасностью и ядерным сдерживанием. Стабильность любого соглашения по прекращению войны также будет определяться внешней поддержкой, давлением и гарантиями – или их отсутствием. Так или иначе, внешние государства будут в значительной степени вовлечены в попытки договориться об окончании войны.

Фокус перевел новый текст Тома Хилла, одного из авторов военного журнала War on the Rocks, посвященный российско-украинской войне и политическому процессу который эту войну сопровождает.

Через тернии к миру. Россия и Украина за столом переговоров

Меня беспокоит эффективность этого внешнего участия. Я не эксперт по конфликту в Украине, а специалист по мирным переговорам. Консультирование и ведение переговоров по мирным соглашениям – моя профессия.

Написать эту статью меня побудили два опасения.

• Во-первых, судя по отчетам Запада, чаша весов на поле боя склонилась в пользу Украины, и я боюсь, что у западных правительств и аналитиков может возникнуть соблазн принизить значение переговоров. Признаки этого уже заметны. Даже в сценарии военного краха России останутся нерешенные политические и военные вопросы, требующие переговоров. С военной точки зрения есть множество вариантов развития ситуации, и можно ожидать, что почти все они закончатся трудными переговорами, несущими последствия для международного сообщества.
• Во-вторых, я также опасаюсь, что некоторые призывы к завершению войны путем переговоров окажутся столь же нереалистичными и непродуманными, как призывы к смене режима в Москве. Ни дипломатическое давление, ни тупиковые ситуации на поле боя автоматически не приводят к заключению соглашений на основе переговоров – они лишь создают интерес к таким соглашениям. Воюющие стороны и сами должны верить, что соглашение возможно. Четкий путь к соглашению должен быть выстроен путем тщательной и методичной работы таким образом, чтобы не только сгладить противоречия, но и справиться с недоверием к обещаниям другой стороны, дать возможность сохранить лицо и удовлетворить стремление народа к чествованию героев и отмщению. В противном случае воюющие стороны продолжат видеть ценность в азартной игре, где на кону стоит возможный прорыв на поле боя.

Данная статья представляет собой попытку наметить некоторые гипотетические варианты деэскалации путем обсуждения четырех основных вопросов конфликта: вывод российских войск, Крым, Донбасс и независимость и внешнеполитическая идентичность Украины.

Я не прогнозирую, какое именно соглашение завершит войну, и не предлагаю лучшие или худшие варианты для сторон. Напротив, это умственное упражнение призвано осветить масштаб задачи, стоящей перед участниками переговоров, и подчеркнуть серьезную подготовку (с точки зрения политических процедур и общественных ожиданий), требующуюся для таких переговоров.

Как показывает этот анализ, у России есть весомые причины не идти на реализацию ключевых компонентов мирного соглашения. Для достижения устойчивого мира потребуются жесткие компромиссы и внешняя поддержка – включая подготовку четкого и скоординированного предложения Запада России об облегчении санкций в обмен на принятие и выполнение Россией важнейших требований Украины.

Вывод войск РФ из Украины и международные наблюдатели

Первоочередной проблемой Украины будет ее независимость как суверенного национального государства, что потребует, среди прочих шагов, вывода российских войск.

Именно этот вопрос беспокоит меня больше всего. Отчасти это связано с тем, что в Сирии Россия успешно сочетала боевые действия с переговорами, а также с неразрешенными конфликтами и длительным пребыванием войск на спорных территориях. Но больше всего меня беспокоит, что, поскольку в результате вторжения Россия достигла определенных "фактов на местах", ей будет трудно убедить себя отказаться от них в пользу простых обещаний – даже таких заманчивых, как признание права России на Крым и гарантии будущего нейтрального статуса Украины.

Список этих новых "фактов на местах" возглавляют:

1. контроль России над крупнейшей в Европе атомной электростанцией (и 25% нынешних поставок электроэнергии в Украину);
2. постоянное нахождение Киева в пределах досягаемости артиллерией (напоминающее ситуацию с Сеулом и Северной Кореей);
3. контроль над каналами к северу от Крыма, которые снабжают полуостров пресной водой (захват и разрушение украинской плотины на одном из этих каналов было одной из первых целей российского вторжения);
4. контроль над береговой линией Украины, через которую проходит 60% экспорта и 50% импорта Украины (Россия все еще может добиться такого контроля благодаря захваченным территориям на суше и блокаде с моря, даже отказавшись от завоевания Одессы. Это позволило бы России структурно ослабить Украину в долгосрочной перспективе).

Страны не любят отказываться от рычагов влияния на своих врагов, а некоторые из этих завоеваний представляют собой сильные козыри для долгосрочного процесса переговоров не только с Украиной, но и с Западом, повышая для него стоимость поддержки Киева.

Даже если Россия согласится на вывод войск со всех территорий, кроме Крыма и Донбасса, согласованный вывод сложен с технической точки зрения. Будет ли он полным и немедленным или поэтапным? Если поэтапным, то сколько будет этапов, как долго они продлятся, с какими условиями и гарантиями? Как будет осуществляться мониторинг и проверка вывода, и на каком основании обе стороны согласятся с тем, что вывод состоялся?

Если обе стороны полностью примут на себя обязательства по мирному выводу войск, останутся риски, связанные с обеспечением безопасности и прекращением огня для обеспечения вывода. Эти риски возрастают из-за отрядов народной обороны и других нерегулярных сил, не находящихся под прямым контролем российских или украинских военных. К тому же есть множество лазеек, которые позволят сторонам при желании бесконечно блуждать по лабиринту переговоров об условиях и гарантиях.

Наконец, обеим сторонам было бы неразумно заключать соглашение о выводе войск без заранее оговоренной роли внешнего наблюдения, чтобы ограничить риск обмана во время вывода войск (т.е. фальшивых заявлений одной из сторон о завершении или нарушении соглашения о выводе войск). Своих наблюдателей может предоставить ООН или ОБСЕ. Также можно рассмотреть возможность создания совместного органа наблюдения, укомплектованного военным персоналом из стран, которым доверяет Россия, и стран, которым доверяет Украина. При таком совместном оценивании обе стороны и международное сообщество будут уверены в выводах наблюдателей.

Крым и вариант Северной Ирландии

Вероятно, Киев не сможет вернуть Крым под контроль Украины силовым путем. В таком случае было бы разумно заключить сделку по этой территории, чтобы стабилизировать этот источник разногласий. Недоверие, вызванное конкурирующими претензиями на полуостров, в сочетании с перевооружением Украины и России для восполнения потерь после этой войны, может привести к дилемме безопасности из-за нерешенного крымского вопроса.

Россия уже потребовала признания своих прав на Крым от международного сообщества и самой Украины, поэтому любое принятое решение потребует зарубежной поддержки, чтобы оно могло функционировать как стабилизирующая мера.

Впрочем, любое соглашение, связанное с признанием суверенитета России над территориями, захваченными в результате агрессии, выглядит невыполнимым для Запада и Украины – как из-за обязательств по международному праву, так и из-за опасений поощрения дальнейшей агрессии в других странах. Между тем, идея "Крым – наш" глубоко укоренилась в российском обществе, и именно поэтому аннексия 2014 года обрела популярность в России. Даже Алексей Навальный заявил, что он был бы против возвращения полуострова Украине. Нам не стоит ожидать, что россияне откажутся от этого, пока у них есть такая возможность.

Это означает, что необходимо найти творческие и взаимовыгодные меры. Одним из методов решения такого территориального спора является договор об аренде, подобный тому, который Великобритания выторговала у Китая насчет Гонконга в 1898 году. Однако возможность применения этого метода, похоже, умерла в 2014 году, когда Россия аннексировала Крым, закрепив свои претензии на суверенитет над Крымом в российском законодательстве.

Если бы эту возможность можно было возродить, такой договор позволил бы обойти требование Украины о российских репарациях – их все равно вряд ли получится удовлетворить, поскольку исторически такие меры налагались на побежденные стороны, не способные отбросить такое требование. Россия избежала бы унижения, фактически не признав свою вину, но при этом все равно была бы создана основа для перевода денежных средств из России в Украину.

Другим методом из арсенала исторических средств может стать провозглашение права населения Крыма самостоятельно определять свое будущее. Россия уже провела референдум для населения Крыма о его национальном статусе вскоре после оккупации территории в 2014 году, чтобы подкрепить свои притязания, но его результаты не были признаны на международном уровне.

По сути, такой референдум пройдет снова, но его процедуру разработает и проконтролирует Организация Объединенных Наций в соответствии с международно признанными стандартами, а Украина, Россия и международное сообщество будут обязаны признать результаты. Однако правительства, которые сталкиваются с многочисленными сепаратистскими угрозами (как Украина), исторически агрессивно отказывались предоставлять отдельным территориям право на самоопределение, опасаясь поощрить другие сепаратистские движения. Например, в 2014 году премьер-министр Украины прямо назвал непризнание своим правительством крымского референдума грозным предупреждением для Украины.

Президент Владимир Зеленский предложил формулу "согласие на несогласие" насчет Крыма: предположительно речь идет о ситуации, когда Украина продолжает отвергать российский контроль над Крымом в принципе, но сигнализирует о его принятии на практике. Такой отказ от решения вопроса поможет Украине сохранить лицо, но мало что сделает для нейтрализации потенциальной причины для будущей войны. Россия может расценить любое перевооружение Украины как подготовку к попытке захвата полуострова, что вызовет ответные действия, ведущие к новой войне.

Таким образом, третий и, возможно, наиболее перспективный вариант – это символические шаги, сигнализирующие о признании взаимоисключающих претензий на суверенитет. Хорошим примером тут послужит Северная Ирландия. Территориальный статус Северной Ирландии, процесс формирования которого начался с Белфастского соглашения 1998 года, представляет собой формулу "согласия на несогласие".

Этот процесс создал условия для сосуществования различных интерпретаций соглашения и разных взглядов на будущее провинции, а для обеих сторон есть многоуровневые стимулы поддерживать структуру и стабильность соглашения. Британские лоялисты провинции и аудитория в материковой части Великобритании в целом истолковали соглашение как такое, которое обеспечило Северной Ирландии место в составе Соединенного Королевства и положило конец насилию со стороны Временной ирландской республиканской армии.

В свою очередь, ирландские националисты в Северной Ирландии и в Республике Ирландия уделили больше внимания тем аспектам соглашения, которые предполагали пересекающийся суверенитет Ирландии и Великобритании. Это подразумевало предоставление жителям Северной Ирландии полной свободы стать гражданами Ирландии, если они того пожелают, и голосовать на выборах в Ирландии, а также свободу передвижения, торговли и таможенные правила Европейского Союза, открывшие границу между Республикой и Северной Ирландией. Соглашение также обещало прекращение прямого правления из Лондона и восстановление парламента Белфаста, причем условием этого восстановления была договоренность о разделении власти между британскими лоялистами и ирландскими националистами.

Этот пример можно использовать как источник вдохновения для выработки соглашения по Крыму, которое даст сторонам возможность "согласиться на несогласие", при этом создав более сильные и стабильные структуры, чем в случае отказа от решения вопроса. Например, можно начать с признания Россией права Украины направить делегацию в качестве постоянного наблюдателя на процесс внутрикрымских переговоров о новой системе местного самоуправления на полуострове. Целью такого процесса может быть обеспечение прав нерусскоязычных и усиление защиты крымских татар.

Подобные формулы позволят обеим сторонам заявить, что в заключенном соглашении учтена большая часть их требований, но при этом принципы и претензии сторон на суверенитет над территорией останутся нетронутыми. Такой небольшой первый шаг с заделом на более масштабные договоренности может быть разумным, учитывая, что территориальный статус Крыма – предмет спора между Россией и Украиной, который наверняка переживет президентство и Зеленского, и Путина.

В отсутствие политических мер, подобных перечисленным выше, для снижения угрозы будущего конфликта останутся только военные меры. Можно провести переговоры о демаркационной линии между российскими и украинскими войсками, которая может быть подкреплена демилитаризованной зоной вроде той, что существует между Северной и Южной Кореями, или буферной зоной, занятой наблюдателями или миротворцами ОБСЕ или ООН.

Учитывая масштаб военной угрозы, которую стороны представляют друг для друга, и тот факт, что будущая украинско-российская война выведет кризис на нижнюю ступеньку лестницы ядерной эскалации, есть все основания для создания "жестких" миротворческих сил ООН в форме, изобретенной во время холодной войны – как, например, первая вооруженная миротворческая миссия ООН (UNEF I), развернутая, чтобы помочь положить конец Суэцкому кризису в 1956 году.

Речь идет о классической форме миротворчества, когда войска подчиняются строгим правилам ведения боевых действий и могут применять силу только в целях самообороны. Их мандат должен ограничиваться контролем за линией разграничения между воюющими сторонами, не предусматривая того множества дополнительных задач и обязанностей в области управления и прав человека, которые стали ассоциироваться с миротворческими миссиями ООН с 1990-х годов. Ставки сверхдержав в этой войне и потенциал для споров (не в последнюю очередь потому, что в конфликт вовлечен постоянный член Совета Безопасности) – достаточные причины для того, чтобы миссия получила как можно более простой мандат.

Донбасс: на острие конфликта

Учитывая, что вопрос Донбасса стал официальным поводом для февральского вторжения России, невыполненное мирное соглашение Минск II от 2015 года напоминает: нерешенные вопросы могут заложить основу для будущей войны. Россия и Украина закрепили свои претензии на регион во внутреннем законодательстве (конституция Украины утверждает юридический суверенитет, а Россия законодательно признала независимость двух самопровозглашенных сепаратистских республик). Это уменьшает пространство для маневра в переговорах. Вопрос гораздо сложнее, чем с Крымом, потому что Донбасс с 2014 года переживает затяжной конфликт с высоким уровнем насилия и с участием сепаратистских украинских сил, а также российских войск. В нем присутствуют элементы как гражданской войны, так и межгосударственного конфликта.

Потенциальный набор мер для преодоления разногласий по Донбассу аналогичен тем, которые могут быть применены к Крыму, описанным выше, с добавлением рамок Минска II. В центре Минска II находится ожидание, что Украина найдет новое конституционное решение для отношений между регионом Донбасса и центральным киевским правительством, предполагающее федеральную форму правления – но похоже, что признание Россией самопровозглашенных сепаратистских республик положило конец возможности возрождения этой структуры.

Что интересно, недавно Владимир Зеленский заявил, что его больше всего беспокоит судьба тех жителей самопровозглашенных сепаратистских республик, которые считают себя украинцами. Это указывает на препятствие, но также намекает на готовность к компромиссу. Формулы, основанные на приведенном выше примере Северной Ирландии, могли бы решить проблему Зеленского, связанную со свободой граждан ассоциировать себя с выбранной ими нацией.

Учитывая накал боевых действий и нестабильность линии фронта на Донбассе с 2014 года, аргументы в пользу развертывания миротворческих сил ООН для содействия стабилизации конфликта потенциально даже более убедительны, чем аналогичные предложения насчет границы Крыма – тем более сейчас, когда донбасский вопрос доказал свою способность провоцировать крупные войны.

Тот факт, что Германия и Франция до сих пор не попытались стать постоянными посредниками по вопросу Донбасса, подкрепляет аргументы в пользу миротворческих сил.

Независимость и внешнеполитическая идентичность Украины

Страны-члены НАТО дали понять, что шансы на вступление Украины в НАТО невелики. Это открывает для Украины возможность обменять свое стремление вступить в НАТО на соглашения, которые восстановят и сохранят ее независимость и территориальную целостность.

Однако российские предложения гарантий в этом отношении вряд ли будут достаточными для Украины, поскольку Россия уже нарушила обязательство гарантировать суверенитет и территориальную целостность Украины, взятое в 1994 году в Будапештском меморандуме (в обмен на передачу Украиной унаследованного советского ядерного оружия Российской Федерации). Российские переговорщики также предположили, что они готовы пойти на уступки в вопросе "демилитаризации", если Украина согласится на ограничение своих вооруженных сил.

Украина может расценить это как недобросовестную попытку заложить основу для будущего вторжения, которое "закончит начатое". Поэтому Украина, скорее всего, захочет получить как можно более сильную страховку для российских обещаний уважать независимость и территориальную целостность Украины – то есть полную свободу для создания и содержания вооруженных сил, способных отразить будущее российское вторжение или нанести ему серьезный ущерб.

Недавние комментарии советника Зеленского указывают, что расчеты Украины склоняются именно в эту сторону. В таком случае остается вариант вооруженного нейтралитета, при котором Украина сохраняет право иметь силы для надлежащей самообороны обычными средствами, но при этом обязуется, посредством договорных соглашений и внутреннего законодательства, соблюдать нейтралитет в международных делах, подобно современным Финляндии и Швейцарии, Австрии во время холодной войны или Бельгии с 1839 по 1914 годы.

Все эти меры исторически были разработаны для обеспечения мира и стабильности в Европе, заверяя великие державы, что та или иная страна не станет военным активом противника. Кроме того, миротворцы в Крыму и на Донбассе могут рассматриваться как мера по обеспечению безопасности нейтральной Украины, поскольку они обеспечат дополнительный буфер против будущего вторжения (и раннее предупреждение о нем). Москва, тем временем, может представить свое согласие на миротворцев как меру по защите русскоговорящих.

Украина, несомненно, захочет сохранить такое право. Возможно, именно это имеют в виду помощники Зеленского, когда говорят об обеспечении иностранных гарантий будущей безопасности Украины. Но россияне могут отказаться идти на уступки, используя захваченные территории в качестве рычага давления. В ответ Украина может настоять на праве закупать оружие и получать военную помощь, предложив запретить, скажем, присутствие иностранных войск и военных объектов на украинской земле или участие Украины в иностранных военных учениях. Однако это сложные вопросы, которые могут затянуть переговоры.

Чтобы смягчить жесткое требование сохранить полноценную армию для сдерживания, Украина может счесть целесообразным предложить новый режим международных инспекций (обновляющий предыдущие соглашения о международных инспекциях, которые сопровождали Будапештский меморандум). Таким образом Россия будет уверена, что на украинской земле никогда не будет находиться или разрабатываться оружие массового уничтожения. Это потребует переговоров о технических мерах для проведения инспекций, на которые исторически уходили месяцы, а в некоторых случаях и годы.

Такие меры могут решить вопрос НАТО, но не Европейского Союза. Как утверждает ряд видных аналитиков российской внешней политики, неприязнь России к предлагаемому членству Украины в НАТО является лишь частью недоверия к общему западному курсу Украины. Некоторые даже утверждают, что экономические опасения России по поводу членства Украины в ЕС были более серьезным мотивом вторжения, чем военные опасения, связанные с НАТО.

Украина с февраля пыталась ускоренными темпами создавать своего рода "факты на местах", которые Киев мог бы использовать для закрепления этой внешнеполитической цели, чтобы получить больше козырей за столом переговоров. Или же речь идет о создании более весомого козыря, чем членство в ЕС, чтобы усилить пакет, который Украина может предложить России в обмен на вывод войск и гарантии независимости. Однако переговоры о стремлении Украины к членству в ЕС, вероятно, станут трудноразрешимым вопросом, поскольку без этого Украине придется разрабатывать альтернативное видение своего экономического развития.

Еще одним вопросом, связанным с независимостью Украины, является цель российской войны – "денацификация". В начале февральского вторжения Путин дал понять, что эта цель фактически является эвфемизмом для смены режима. Однако российские переговорщики быстро отказались от этого требования. К тому же появились признаки того, что украинцы готовы пойти на символические меры по "денацификации" – в частности, предположительно по просьбе России, они выразили готовность изменить некоторые названия улиц и признать русский язык официальным в некоторых регионах. Зеленский также подчеркнул, что условия любого мирного соглашения с Россией должны быть вынесены на украинский референдум. Некоторые интерпретировали это как попытку Зеленского замедлить переговоры из-за его уверенности в военном превосходстве. Но более вероятно, что эта мера дает понять его российским оппонентам: Зеленского нельзя заставить пойти на сделку, которая предаст интересы Украины, и россиянам лучше соответственно умерить свои ожидания от урегулирования. Этот шаг укрепит легитимность любого соглашения, а следовательно, и его жизнеспособность в долгосрочной перспективе.

Заключение. Четыре ключевых последствия переговоров Украины и России

Нельзя недооценивать как масштабы переговорного процесса, так и компромиссы, которые придется выработать, чтобы закончить эту войну.

Анализ потенциальных вариантов соглашений показывает четыре ключевых последствия переговоров Украины с РФ.

• Во-первых, политические и технические препятствия для достижения соглашений по основным вопросам весьма существенны. Переговоры займут много времени, затягивая военные действия, а вместе с ними увеличивая гуманитарные издержки войны и глобальные экономические потрясения. Для внешних сторонников Украины важно не затягивать ситуацию, упуская возможности для прогресса из-за недостаточной подготовки, неадекватной координации или принятия желаемого за действительное. Потребуются реальные компромиссы не только от Украины, но и от западных государств, чтобы положить конец этой войне и создать как можно более стабильное и безопасное урегулирование для всех сторон. Необходимо стратегическое мышление – как для прекращения войны, так и для того, чтобы не заложить фундамент для будущего конфликта, потенциально еще более опасного. Третьи страны должны быть готовы внести свой вклад в завершение войны, даже если это разочарует те слои общества, которые требуют более эмоционально удовлетворительного исхода.
• Во-вторых, западные государства, поддерживающие Украину, должны быть готовы сделать четкое предложение о смягчении санкций для России. Это укрепит позиции Украины за столом переговоров, поскольку она стремится выторговать для себя такие важные цели, как полный вывод российских войск и надежные долгосрочные гарантии независимости Украины. У россиян есть стремление и разнообразные способы саботировать эти основные требования Украины с толку, и существует риск, что одного лишь принуждения на поле боя будет недостаточно для выполнения Россией обязательств. Но четкое предложение о снятии санкций в обмен на урегулирование отдало бы будущее российской экономики в руки Зеленского. Предложение о переговорах по будущей архитектуре европейской безопасности также даст России стимул принять наиболее важные условия Украины. Для этого западные государства должны будут скоординировать свои действия и противостоять своим собственным оппозиционным силам.
• В-третьих, весьма вероятен сценарий нерешительных военных действий, за которыми последуют провальные мирные переговоры, и так далее по кругу. Обе стороны могут торговаться, бороться и искать лазейки, чтобы занять более выгодную позицию, используя для достижения своих целей как переговоры, так и насилие. Этот сценарий станет еще более вероятным, если интересы обеспечения тактических преимуществ будут преобладать над заинтересованностью в достижении стабильного мира на разумных условиях. Неверие в возможность мирного соглашения еще более усугубит риск. Тут очень важен вклад третьих сторон, которые могут предоставить полезные и творческие предложения, предложить ресурсы (например, миротворцев и наблюдателей) и установить гарантии, чтобы минимизировать недоверие. Вот почему в определении и поиске путей к решению ключевых вопросов так важна серьезная работа не только Украины, но и ее западных сторонников.
• В-четвертых, кроме неудачных военных атак мы можем ожидать неудачных переговоров. Но неудачные переговоры не бесполезны. История мирных переговоров показывает, что путь к стабильному мирному соглашению часто вымощен неудачными переговорами, которые показывают сторонам разницу между фантазией и реальностью, а также учат наводить между ними мосты. Как и противостояние на поле боя, переговоры – это отношения и процесс обучения всех участников. Необходимо поддерживать переговоры и участвовать в них, даже если они кажутся бесперспективными. Воюющим странам и многим заинтересованным сторонам из числа великих держав предстоит научиться тому, как закончить эту войну.

Об авторе

Том Хилл – доктор наук, исполнительный директор Центра дипломатии мира и приглашенный старший научный сотрудник факультета изучения войны Королевского колледжа Лондона. Гражданский эксперт по вопросам посредничества в Министерстве по иностранным делам, вопросам Содружества и развития Великобритании. Ранее был политическим сотрудником ООН и особым помощником Совместного специального посланника в Сирии Кофи Аннана, а также лектором по разрешению международных конфликтов в Школе международных и общественных отношений Колумбийского университета.