Граждане и государство: политика в сердце военно-гражданских отношений

В сентябре 2022 года произошло нечто важное: War on the Rocks опубликовал открытое письмо об американских военно-гражданских отношениях, подписанное почти всеми ныне живущими бывшими министром обороны и председателем Объединенного комитета начальников штабов. В этом письме важны не только упомянутые в нем вещи, но и то, о чем сказано не было – и не могло быть. Письмо показало, насколько мало мы знаем о гражданских в военно-гражданских отношениях и как сильно отстраненность действующих военных от политики вредит нашей способности защитить военную профессию от приверженности партиям.

Фокус перевел новый текст Элис Хант Френды, посвященный гражданскому обществу в США и его отношениями с американской армией.

Как и большая часть литературы по военно-гражданским отношениям, письмо, подписанное 8 министрами обороны, придерживается военной точки зрения. 10 из 16 пунктов письма касаются того, что военные могут и не могут делать во время президентских выборов и переходного периода, взаимодействия военных с правоохранительными органами, их отношения к партийной политике и того, как военные "усиливают эффективный гражданский контроль". Даже пункты, которые объясняют роль гражданских, не объясняют, ка ким ее реализовать, подробно останавливаясь лишь на том, что военные могут и не могут делать в ответ. В пунктах, где обсуждаются приказы, речь идет не о том, как выглядят хорошие и законные приказы, а о том, что законные приказы должны выполняться. Здесь важно понимать, кому адресовано письмо.

Внесем ясность: письмо не игнорирует роль гражданских. Например, первые несколько пунктов посвящены гражданскому контролю и тому, как он устроен в американском правительстве. На протяжении всего текста "команды военных и гражданских" и "гражданские и военные лидеры" являются явными объектами передового опыта. И даже когда речь заходит о военных, гражданские лица все равно должны знать, как поступают военные со своими приказами. Таким образом, в письме обсуждается, как выглядит гражданский контроль, или, по крайней мере, что он дает.

Итак, дело не в том, что гражданские не были затронуты в письме. Но если предполагается, что гражданские лица должны усвоить некий урок, то каковы требования их экзаменаторов? Например, в откровениях о генерале Марке Милли полезно было бы увидеть описание того, что гражданским следовало бы сделать по-другому. Но мы этого не получаем.

В тексте объясняется, что гражданский контроль задуман как демократический механизм.

"В конечном итоге, гражданский контроль осуществляется волей американского народа, выраженной через выборы", – говорится в письме. Это верно, но не вполне реализуемо на практике. Выборы, безусловно, являются ключевым механизмом подотчетности для представительной демократии, обеспечивая гражданским лицам легитимность, необходимую для осуществления контроля над вооруженными силами. Но это лишь предикат – необходимое условие, но недостаточное и не исчерпывающее. Инструкций для гражданских лиц нет, потому что существующие труды по военно-гражданским отношениям их не предоставляют. Письмо исчерпывающе настолько, насколько это возможно с нашими существующими нормами и знаниями.

Выборы определяют, кто находится у власти, но не то, что именно и как эти люди должны делать. Избиратели делегируют суждения о конкретной политике или решения о применении силы гражданским лицам. Как эти выборные должностные лица и их политические назначенцы в Пентагоне должны применять волю среднего избирателя к обыденным решениям – например, требовать ли, чтобы заместитель министра одобрил предложение командующего боевыми действиями до того, как его увидит министр? По каким причинам сенатор должен голосовать против утверждения кандидатуры офицера на повышение до однозвездного генерала или адмирала? Если президент Соединенных Штатов предлагает военным применить силу против американских граждан, протестующих на американских улицах, что должен делать министр обороны? Что должны делать члены партии президента в Конгрессе? А когда на членов Конгресса нападает толпа, какую роль должны играть военные в их защите? Все это – фундаментально политические вопросы о политическом выборе. И при всей мудрости американского законодательства и теории военно-гражданских отношений, эти дисциплины мало что могут сказать о политике.

В своей статье "Парадоксы профессионализма: Переосмысление военно-гражданских отношений в США" Райза Брукс обвиняет Сэмюэля Хантингтона в том, что политику как часть теории и практики военно-гражданских отношений в основном игнорируют. Брукс объясняет, что в своей книге 1957 года "Солдат и государство" Хантингтон описывает военно-гражданские отношения как взаимодействие между двумя отдельными социальными группами с двумя отдельными сферами влияния.

Гражданские лица занимаются политикой и оставляют за военными их собственные дела. Именно Хантингтон закрепил в США норму "аполитичных военных", которая, по словам Брукса, "определяет, как американские офицеры готовятся к своей профессиональной роли". Письмо подтверждает этот принцип, подчеркивая важность "отстранения армии от партийной политики".

Поскольку вооруженные силы являются более целостным институтом, и поэтому их легче рассматривать как единицу анализа для академического исследования, специалисты по военно-гражданским отношениям также часто ведут себя так, будто все отношения имеют аполитичный статус. Избегая упоминаний о политике в военно-гражданском контексте, мы никогда не поймем, как гражданским управлять политикой таким образом, чтобы это не приходилось делать военным.

Эта проблема проявляется даже в том, как бывшие министры обороны говорят о своих отношениях с политикой. Роберт Гейтс выражает искреннее отвращение к ней в мемуарах о своей работе на посту министра обороны.

Рассказывая о выступлении на церемонии "О положении дел в стране", Гейтс говорит: "Быть частью политической группы поддержки было для меня крайне неловко, особенно когда приходилось стоя аплодировать весьма спорным внутренним инициативам и взглядам". Джим Мэттис во время турне, посвященного его собственной книге, настаивал на том, что его обязанностью как отставного генерала было оставаться вне политики – не упоминая, требовала ли его работа на посту министра обороны следовать подобным стандартам.

В феврале 2020 года тогдашний министр Марк Эспер издал памятку для всех военных и гражданских сотрудников Министерства обороны, в которой утверждалось: "Мы поддерживаем давнюю традицию Министерства обороны оставаться аполитичными". В июне того же года Эспер сказал в интервью Politico: "Я делаю все возможное, чтобы стараться оставаться аполитичным и не вмешиваться в ситуации, которые могут оказаться политическими".

Разумеется, министры обороны занимаются политикой. Они являются назначенцами президента, членами политической партии и администрации. Что касается гражданских служащих Министерства обороны, то хотя на них распространяется действие Закона Хэтча, который запрещает активную поддержку "успеха или неудачи" политических партий или кандидатов на должность, они не так ограничены, как военнослужащие. Гражданским лицам не запрещено заниматься и другой политической деятельностью, например, отстаивать оборонный бюджет или обсуждать общественное мнение о военных операциях с сотрудниками Белого дома или членами Конгресса. Но, как показало письмо Эспера, представление об аполитичности военных переросло в идею о том, что все Министерство обороны должно заявить о своей аполитичности.

Основная часть проблемы заключается в смешении партийной и управленческой политики. В то время как партийная политика подразумевает борьбу за власть между политическими партиями, политика управления – это борьба институтов и субъектов в правительстве за власть, определение приоритетов и выбор политики, а также направление ресурсов на организации и программы. Разница между партийной и управленческой политикой особенно опасна для министра обороны, роль которого заключается в продвижении политической повестки президента в качестве члена кабинета министров. Другие политические назначенцы Министерства обороны находятся в аналогичном положении. Хотя их и ограждают от участия в предвыборных кампаниях и борьбы за политические должности, они занимаются работой, которая по своей сути является политической.

Трудность отчасти заключается в том, что в наши дни участие в политике может показаться нежелательным. Подумайте о негативных коннотациях, которые многие люди приписывают самой идее "политики".

"Я не хочу касаться политики" – это обычный способ заверить слушателя, что собеседник не пытается его задеть или расстроить. Быть политиком – это не только непрофессионально для военнослужащих, но и попросту неприятно. В то же время деление между партиями в Соединенных Штатах всегда было связано с убежденностью членов партии в собственной честности и неэтичности оппонентов. Вера в то, что политика в целом отвратительна, кроме той, которую ведете вы сами, дала многим военным возможность считать свои взгляды не политическими, а моральными. Именно поэтому, как мне кажется, многие военные в последние годы стали политизированными, продолжая думать, что они защищены от политики.

И здесь мы должны вернуться к самому определению слова "политика". Если отбросить наслоения недавней пошлости и взаимного недоверия между партиями, то политика просто описывает процесс принятия решений, необходимых для управления страной, и контроля над этим процессом. Конечно, политика может быть жестокой и разрушительной, но это не вина самой политики. Вместо того, чтобы отвергать всю политику как несостоятельную, мы должны стремиться к созданию группы людей, которые умеют конструктивно участвовать как в партийных, так и в управленческих политических процессах.

Отказ от этого процедурного и продуктивного определения политики вреден для военно-гражданских отношений не только потому, что запутывает военнослужащих в отношении политических явлений, но и потому, что опыт в политике является основой роли гражданских лиц в военно-гражданских отношениях. Когда мы пренебрегаем политикой в контексте военно-гражданских отношений, мы пренебрегаем и гражданскими. Как следствие, ни военнослужащие, ни многие гражданские руководители оборонных ведомств не знают, как управлять пересечениями партийной политики и военной политики.

Именно поэтому в письме не рассматривается вопрос о политизации армии, о последствиях прогулки Милли по площади Лафайет или нападения на Капитолий США 6 января. Люди, вовлеченные в отношения между гражданскими и военными, не знают, что сказать на этот счет, потому что они думают, что должны дистанцироваться от политики. Но кто-то должен вступать в межпартийные дискуссии, и это не могут быть военные.

Разумеется, нелегко одновременно руководить политическими экспертами в офисе министра обороны и беспристрастными военными профессионалами в министерстве, одновременно участвуя в дебатах с представителями партий. Но работа министра обороны не стала легче ни благодаря военно-гражданским отношениям, ни благодаря тому, что сами практики делают вид, что у министра обороны и председателя Объединенного комитета начальников штабов схожие должностные обязанности.

То, что американская политика дисфункциональна, вряд ли является новостью, но именно в ее контексте бывшие руководители Министерства обороны почувствовали необходимость напомнить военным офицерам не выполнять незаконные приказы, а гражданским руководителям – не отдавать их. Вместе с американской политикой разрушается и "привычный порядок" формирования политики – неспособность лидеров решать вопросы публично и на заседаниях Палаты представителей и Сената делает работу по интеграции военной политики в национальную политику практически невыполнимой.

Рассмотрим недавние дебаты о кадровых назначениях. По мнению некоторых политиков и нынешней администрации президента, вооруженные силы должны принять меры против расизма и исключить экстремистов из своих рядов. Другие считают эту политику проявлением "повестки", направленным на вытеснение определенных политических взглядов из рядов вооруженных сил. Еще один пример – недавний спор насчет использования генерал-майором армии социальных сетей для опровержения нападок политиков и СМИ на солдат. Был ли генерал слишком "политичен", оспаривая утверждения о женщинах на военной службе? Был ли он пристрастен?

Применение силы – еще одна область, где нерешенные политические вопросы мешают военно-гражданским отношениям. Сменявшие друг друга президенты хотели привести свою политику в соответствие с общественным мнением, которое больше не поддерживало войну в Афганистане, но в течение многих лет военные советники и члены Конгресса высказывались против вывода войск.

Военно-гражданские отношения не могут исправить наши политические процессы, но они могут признать глубокое влияние этих процессов на взаимодействие и признать, что именно гражданские являются стороной, несущей за них наибольшую ответственность. Подписанты сентябрьского письма сказали максимум возможного, учитывая наши знания о том, что требуется для поддержания военно-гражданских отношений. Но нам нужно больше знаний о влиянии политики – то есть граждан – на формирование оборонной политики.

Об авторе

Элис Хант Френд – вице-президент по исследованиям и анализу Института безопасности и технологий, а также адъюнкт-профессор Школы международной службы Американского университета, где она получила докторскую степень. Работала на разных гражданских должностях в Министерстве обороны, в последнее время занимает пост заместителя начальника штаба заместителя министра обороны.