Почему задерживаются поставки оружия Тайваню и как это исправить

В своем недавнем письме на имя государственного секретаря Энтони Блинкена сенатор Джош Хоули утверждал, что военная помощь, оказываемая администрацией Байдена Украине, мешает более важным действиям по укреплению обороны Тайваня. В качестве доказательства он указал на отставание в поставках оружия Тайваню на сумму почти 19 миллиардов долларов. Хоули не первый, кто связывает военную помощь Украине и задержку поставок оружия Тайваню. В статье Wall Street Journal от ноября 2022 года утверждалось, что поставки оружия Украине "усугубляют" дефицит вооружений Тайваня. Американо-китайская комиссия по обзору экономики и безопасности аналогичным образом обвинила "перенаправление существующих запасов оружия и боеприпасов" в Украину в задержке поставок обещанных систем на Тайвань.

Фокус перевел новый текст Дженнифер Кавана и Джордан Коэна о том, почему важно поддерживать Тайвань.

В основе этих опасений лежит предположение, что Тайвань и Украина конкурируют за одни и те же системы и одни и те же конвейеры по производству оружия. С этой точки зрения, каждая зенитная ракета, отправленная в поддержку Украины, – это одна ракета, которая могла бы поддержать "стратегию дикобраза" Тайваня. Хоули и другие правы в том, что Соединенным Штатам все чаще придется расставлять приоритеты при распределении ограниченных ресурсов между угрозами со стороны России и Китая, особенно по мере того, как война в Украине затягивается, а ситуация в Тайваньском проливе становится все более опасной.

Однако утверждение о том, что обязательства Вашингтона перед Украиной являются основной причиной отставания в вооружении Тайваня или препятствуют усилиям США по такому вооружению, ошибочно и вредно.

Во-первых, оно слишком упрощает различные пути, по которым Тайвань и Украина до сих пор получали оружие, и преувеличивает сходство возможностей, необходимых каждой стране. Что еще важнее, такое упрощение отвлекает внимание от наиболее важных причин задержек поставок: ограничений оборонно-промышленной базы США и неэффективности процесса продажи оружия.

В отсутствие существенных инвестиций для ликвидации пробелов в оборонно-промышленной базе и устранения неэффективности в процессе продажи и поставки, замедление поставок оружия Украине или более агрессивная приоритизация Тайваня не исправит отставание последнего в поставках оружия. Поэтому понимание и устранение основных причин задержек крайне важно для действий США по адекватному вооружению Тайваня и сдерживанию китайской агрессии. Чтобы решить проблему отставания Тайваня в вооружениях и удовлетворить его срочные потребности в асимметричных возможностях, Вашингтон должен ускорить инвестиции в оборонно-промышленную базу США для поддержки модернизации, расширения мощностей, защиты цепочек поставок и решения проблемы концентрации оборонного сектора. Он также может упорядочить процесс продажи оружия и сократить процедурные задержки, а еще пересмотреть меры экспортного контроля, чтобы облегчить совместное производство систем с Тайванем.

Разные пути

Аргумент о том, что вооружение Украины происходит за счет помощи Тайваню, неправильно определяет процессы получения оружия каждой страной. Поставки оружия на Тайвань исторически происходили в основном через продажи военного оборудования за границу. В соответствии с Законом об отношениях с Тайванем, Соединенные Штаты почти каждый год продают Тайваню оружие для поддержки его самообороны в рамках процесса военных продаж за границу, который включает в себя рассмотрение Конгрессом и утверждение соответствующими ведомствами. Недавние крупные закупки Тайваня осуществлялись по этому каналу, включая покупку в 2015 году ракет Javelin и Stinger, в 2019 году – ракет Stinger, а в 2020 году – ракет Harpoon и высокомобильных артиллерийских ракетных систем.

В свою очередь, хотя Украина недавно приобрела некоторые новые вооружения, большая часть полученного Киевом оружия – включая ракеты Javelin и Stinger и гаубицы, которые, по мнению критиков, должны были отправиться на Тайвань – поступила из избыточных оборонных запасов. С 2018 года Агентство по сотрудничеству в области обороны и безопасности зарегистрировало всего четыре продажи оружия Украине в рамках процесса военных продаж за границу, включая последнюю поставку нестандартных боеприпасов на сумму 165 миллионов долларов в апреле 2022 года. По данным Государственного департамента и Агентства по сотрудничеству в области обороны и безопасности, продажи военного оборудования составили менее 5% помощи в области безопасности, направленной в Украину с 2014 года.

Излишки оборонной продукции, составляющие основную часть поставок оружия Украине, как правило, включают подержанные системы вооружений, которые Соединенные Штаты держат в резерве, но которые превышают их собственные потребности. Когда эти запасы истощаются, Соединенные Штаты начинают работать с партнерами над передачей систем Украине, одновременно создавая дополнительные системы для пополнения запасов и для будущих поставок, как это делается с NASAMS. Тайвань практически не получал оружия, взятого из американских запасов или избыточных оборонных резервов.

До сих пор Тайвань и Украина не конкурировали напрямую, когда речь шла об излишках оборонной продукции или выполнении заказов на новые системы, но это может измениться. Во-первых, политические изменения в Законе о полномочиях в области национальной обороны на 2023 год санкционируют полномочия президента по сокращению вооружений Тайваня. Во-вторых, по мере истощения существующих запасов поставки оружия в Украину будут все больше зависеть от нового оружия, приобретенного в рамках процесса военных продаж.

Таким образом, неправильно винить Украину в нынешнем отставании в поставках оружия на Тайвань. Тем не менее, действия по ликвидации этого отставания и выполнению новых обязательств могут все чаще вступать в прямой конфликт с потребностями Украины. Это сделает выбор приоритетов и компромиссов между двумя странами и разными системами более значимым в будущем.

Совпадений не обнаружено

Помимо того, что Тайвань проходит через другой процесс, большая часть его вооружений и многие возможности, которые ему могут понадобиться в будущем, не пользуются большим спросом в Украине. Есть определенное сходство между стратегией территориальной обороны Украины и асимметричной стратегией, которую многие оборонные аналитики предлагают для Тайваня. Но эти два подхода отличаются в ключевых аспектах, что отчасти объясняется географией. Главной задачей Тайваня является сдерживание и отражение морского вторжения, поэтому противокорабельные ракеты, морские мины и более дальнобойные противовоздушные системы являются одними из его самых приоритетных потребностей.

Украина, которой предстоит наземная война на истощение с протяженной линией фронта и тесным контактом с российскими войсками, больше всего выигрывает от систем меньшей дальности. Например, ракеты Stinger будут значительно полезнее в Украине, где российские войска не имеют превосходства в воздухе и находятся в непосредственной близости от украинских позиций. Они будут менее применимы на Тайване, который сталкивается с потенциальным шквалом китайских баллистических и крылатых ракет, хотя они все же могут сыграть определенную роль как часть многоуровневой противовоздушной обороны.

Более пристальный взгляд на вооружения, полученные Украиной и заказанные Тайванем, подтверждает, что хотя между ними и случаются совпадения, их значительно меньше, чем многие предполагают. Одинаковое вооружение включает ракеты Javelin и Stinger, противотанковые ракеты с трубчатым, оптическим и проводным наведением, HIMARS, ATACMS, ракеты Harpoon, гаубицы и HARM. Заказы на это оружие составляют лишь около одной трети от 21 миллиарда долларов, потраченных Тайванем с 2015 года, хотя отчасти это объясняется желанием Тайваня приобрести крупные платформы обычных вооружений вместо того, чтобы принять асимметричные стратегии. Остальные закупки на сумму $14 млрд включают в себя возможности, не востребованные в Украине, и системы, которые Вашингтон отказался отправлять Киеву, такие как танки Abrams и беспилотники Reaper.

Причины задержек

Критики, которые называют помощь США Украине причиной отставания Тайваня в поставках оружия, также отвлекают внимание от самых главных источников существующих задержек: ограничений американской оборонной промышленной базы и неэффективности процесса продажи-поставки.

Отставание Тайваня в поставках оружия возникло не из-за вторжения России в 2022 году. К концу 2021 года баланс просроченных поставок вооружений из США на Тайвань составлял около 14 млрд долларов, или более трех четвертей от дефицита в 19 млрд долларов, который существовал в декабре 2022 года. Большинство "просроченных" систем были приобретены в период с 2015 по 2019 год, включая самолеты F-16, ракеты Javelin и Stinger, HIMARS, ATACMS и противокорабельные ракеты. Тот факт, что большая часть отставания возникла еще до войны в Украине, говорит о давней проблеме, имеющей более глубокие корни.

Данные торгового реестра Стокгольмского международного института исследования проблем мира показывают, что задержки от двух до пяти лет между продажей и поставкой являются нормой для поставок американских систем вооружений. При поставках американского оружия всем клиентам, завершенных в период с 2012 по 2021 год, среднее время между продажей и поставкой составило около 4 лет для систем ПВО, 3,5 года для самолетов и 2,5 года для ракет. Иногда эти задержки достигают почти 10 лет. Задержки в случае Тайваня соответствуют этим цифрам. Примечательно, что хотя клиенты основных противников США, таких как Россия и Китай, часто получают оружие в целом быстрее, они сталкиваются с такими же длительными задержками, когда речь идет о более высокотехнологичных системах.

Эти задержки в поставках оружия имеют множество причин. Одним из основных ограничений является неспособность оборонно-промышленной базы США удовлетворять растущие потребности американских партнеров и самого Министерства обороны. Кроме того, в результате консолидации в оборонном секторе осталось меньше поставщиков и производственных конвейеров для удовлетворения растущего спроса. Действия по расширению числа поставщиков только начались. Второй причиной задержек являются сложные производственные процессы и длинные цепочки поставок, которые сами по себе подвержены сбоям из-за погодных условий, экономических или геополитических потрясений. В-третьих, неопределенная бюджетная ситуация и частый пересмотр бюджета, задерживающие утверждение контрактов, привели к применению подхода "в последний момент", из-за чего оборонные подрядчики скептически относятся к долгосрочным инвестициям. Наконец, пандемия COVID-19 усугубила существующие проблемы, вызвав остановку работы и дополнительные сбои в цепочке поставок, на устранение которых требуется время.

Еще одним источником задержек является неэффективность процесса продажи-поставки военных товаров за границу. Огромный объем ежегодных глобальных продаж оружия США замедляет процесс поставки оружия, создавая больше работы для Государственного департамента и Министерства обороны и увеличивая нагрузку на и без того напряженную оборонно-промышленную базу. В такой обстановке крупные клиенты, такие как Саудовская Аравия, и крупные товары, такие как самолеты, получают приоритет над более мелкими покупателями и системами, влияя на асимметричные возможности, в которых больше всего нуждаются Тайвань и другие страны. Устаревший процесс планирования, бюджетирования и реализации Министерства обороны, который отвечает за выделение средств для поддержки управления программой иностранных военных продаж, еще больше срывает сроки поставки оружия, когда возникают административные задержки или проблемы с поставкой ресурсов. Многие из этих задержек, связанных с процессом, влияют не только на новые продажи, но и на поставки в рамках президентских полномочий.

Наконец, экспортный контроль создает дополнительные препятствия даже после подписания и утверждения соглашения о продаже оружия.

• Во-первых, сложные юридические требования могут стать причиной технических задержек.
• Во-вторых, в случае каких-либо опасений со стороны комитетов Конгресса, неофициальный период ожидания, который длится неопределенное время, пока администрация не решит соответствующие вопросы, может еще больше замедлить процесс, хотя в случае с Тайванем этого пока не происходило.

Компенсировать отставание

Задержка с поставками оружия Тайваню нежелательна, но не неожиданна. Она почти наверняка возникла бы даже без войны в Украине. Однако теперь новые полномочия, позволяющие Тайваню конкурировать за излишки оборонной продукции, увеличение финансирования поставок вооружений Тайваню и обширные краткосрочные и долгосрочные потребности Украины постепенно усилят прямую конкуренцию между этими двумя партнерами США и заставят более четко расставить приоритеты на двух театрах военных действий. Но сама по себе расстановка приоритетов – это лишь часть головоломки, и замедление военной помощи Украине не решит проблему отставания поставок оружия Тайваню.

Вооружение Тайваня для поддержки его самообороны потребует инвестиций в американскую оборонно-промышленную базу, улучшения процесса продажи вооружений иностранным государствам – включая пересмотр экспортного контроля над соответствующими технологиями для содействия расширенному совместному производству, – и тщательной расстановки приоритетов в отношении тех возможностей, в которых Тайвань нуждается больше всего.

Администрация Байдена и Конгресс предпринимают шаги по устранению существующих ограничений оборонно-промышленной базы. К ним относятся крупные инвестиции в увеличение мощностей и возобновление линий поставок, сделанные в течение 2022 года, и продолжение расходов, включенных в Закон о полномочиях в области национальной обороны на 2023 год для поддержки устойчивости цепочки поставок, развития рабочей силы и модернизации инфраструктуры оборонно-промышленной базы. Другие положения, включенные в законопроект, например, возможность подписывать многолетние контракты на более широкий ряд вооружений, могут способствовать более долгосрочным инвестициям в оборонную промышленность, но требуют тщательного контроля, чтобы избежать завышения цен. Однако для достижения эффекта от этих изменений потребуется время. В некоторых случаях для временного восполнения пробелов в потенциале можно использовать готовые технологии из частного сектора. Более активное взаимодействие с небольшими частными фирмами может также привести к установлению долгосрочных отношений, которые начнут решать проблему концентрации оборонного сектора.

Изменения в процессе передачи вооружений также могут помочь Тайваню сократить текущее отставание. Некоторые из них уже осуществляются. Министерство обороны создало "Команду тигров", которая занимается решением процедурных вопросов, включая длительные процессы рассмотрения и ограничительные правила по обмену технологиями, которые затрудняют продажи. Модификации существующих мер экспортного контроля соответствующих систем будут полезны для облегчения совместного производства США и Тайваня или других партнеров в регионе. Такое совместное производство систем могло бы снизить нагрузку на оборонно-промышленную базу США, одновременно наращивая потенциал региональных партнеров для производства собственного оружия.

Эти обновления, наряду с четким определением приоритета Тайваня перед партнерами с сомнительной репутацией в области прав человека, стали бы сигналом того, что Вашингтон и Тайбэй серьезно относятся к обеспечению Тайваня необходимым потенциалом в разумные сроки. Вторжение в Украину продемонстрировало важность возможности быстрой доставки оружия в случае необходимости. Если Вашингтон воспользуется шансом провести далеко идущие реформы сегодня, он сможет гарантировать, что Тайвань извлечет пользу из опыта Украины, а не будет конкурировать с Киевом.

Об авторах

Дженнифер Кавана – старший научный сотрудник American Statecraft Program Фонда Карнеги за международный мир и адъюнкт-профессор Джорджтаунского университета.

Джордан Коэн – политический аналитик Института Катона, эксперт Форума по торговле оружием и аспирант политических наук в Университете Джорджа Мейсона.