Денежные места. Кто выиграет от фискальной реформы в Украине

Какова главная идея фискальной децентрализации?

— Основная идея реформы — прекратить выравнивание ресурсов всех регионов, перейти на систему, которая бы лучше отражала усилия местной власти и давала бы стимул для наращивания налоговой базы и оптимизации расходов.

До декабря 2014 года у нас уже существовала вполне развитая система местных бюджетов. В обществе до сих пор существует миф про демонические киевские власти, которые забирают у регионов все налоги, а потом в ручном режиме непонятно как перераспределяют их. Да, так было когда-то. Но ситуация изменилась еще в первую волну децентрализации в 2001-м. Тогда были установлены прозрачные правила распределения средств между местными общинами. В ручном режиме распределялись лишь капитальные инвестиции, которые и позволяли правительству держать местные власти на коротком поводке. В 2014-м систему усовершенствовали, учтя ее недостатки.

И что же появилось в 2015 году?

— Раньше областные и районные бюджеты не имели собственных источников дохода, которые и определяют финансовую независимость. А что такое финансовая независимость? Это когда местные власти могут сказать жителям: "Мы хотим построить метро. Это будет нам стоить столько-то, мы берем кредит, но на его обслуживание денег нет, поэтому давайте заплатим налог". И при согласии общины принимают это решение. Таких инструментов у местных властей практически не было. Зато разрывы между доходами и расходами региона покрывались из госбюджета, что по сути уничтожало любые стимулы для роста на местах.

Сейчас местные бюджеты получили 10% поступлений налога на прибыль, который раньше полностью зачислялся в госбюджет, 65% экологического налога, в полном объеме госпошлину и сбор за предоставление административных услуг. Но главное, были внедрены два местных налога — налог на недвижимость и акциз. Это те средства, которыми местные власти могут распоряжаться на свое усмотрение. Что заработали, то ваше. Параллельно регионы получили более широкие возможности для заимствований на рынке капитала.

Вообще в странах с развитой финансовой системой местные налоги составляют 40–60% доходов местных бюджетов. В международной практике налог на недвижимость — основной источник таких поступлений. Не потому, что центральные власти жадные, а потому, что остальные налоги не подходят для того, чтобы собирать их на местном уровне.

Самым спорным был вопрос передачи администрирования акциза на места?

— Да. Но Украина решилась на этот эксперимент и, помимо внедрения налога на недвижимость, передала местным властям еще и право сбора акциза. Это не самая распространенная практика. К примеру, в некоторых странах ЕС ее обсуждают, но дальше разговоров процесс пока не идет. Так что в Европе с интересом наблюдают, каким будет эффект у нас.

Почему они осторожничают?

— Обычно подакцизные товары облагаются налогом на стадии производства. Производители алкоголя, сигарет или бензина покупают акцизные марки, платя таким образом налог, — тут все просто. В этом случае деньги уйдут в бюджет города, где находится производитель.

Но это не совсем справедливо. Ведь производителей всего несколько, а потребителей много. Идея в том, чтобы акциз платил не производитель, а житель. И тогда деньги, например, броварчанина, купившего подакцизный товар, попадают в местный бюджет Броваров. Но собирать акциз на стадии розничной торговли достаточно сложно.

Каковы основные риски?

— Есть риск снижения поступлений. Ведь на них сильно влияют сразу несколько факторов — наличие теневого рынка подакцизных товаров в регионе, приближенность населенного пункта к главным дорогам, если речь идет, например, о бензине, а еще играет роль расстояние до границы. Тем не менее, несмотря на весь скептицизм, местный акциз работает. В структуре доходов местного бюджета он сейчас занимает до 5%.

Самые высокие поступления мы наблюдали в областях на границе с Европой — в Закарпатье, Львовской области, также в Киевской области и в Одессе. Частично это объясняется шопинговым туризмом — к нам приезжают из Европы за сигаретами и алкоголем, и соответственно община получает налог. Абсолютно противоположную картину мы видим в Сумах, Чернигове, Житомире. Там высок уровень контрабанды и теневого рынка, а украинцы, наоборот, выезжают заправляться в Беларусь и Россию.

Местные общины получили в свое распоряжение дополнительные ресурсы, но лишились 25% налога на доходы физических лиц, которые теперь будут зачисляться в госбюджет…

— Да, это минус для местных бюджетов приблизительно в 16,5% доходов. Но в целом по Украине за счет новых источников доходов поступления на местах возросли на 32,5%. Таким образом, чистый положительный эффект реформы составляет около 15,5%. Думаю, это неплохой компромисс. Ведь на центральном уровне тоже серьезный фискальный стресс — война, дотации Нафтогазу и Пенсионному фонду, долги. А потенциал центральных налогов исчерпан. Увеличивать их нельзя, наоборот, необходимо снижать.

Что на практике означает отказ от принципа выравнивания доходов и расходов?

— Раньше работала формула, по которой рассчитывали доходный потенциал каждой общины и ее расходы. Эту разницу правительство закрывало на 100%. Так система работает во многих странах. Но эта схема в какой-то мере патерналистская. Она не создает стимулов для оптимизации расходов. Поэтому было принято решение поменять принцип, и из формулы убрали расходную часть. Новая система учитывает только доходный потенциал региона. Рассчитывается средний показатель поступлений налога на доходы физических лиц по стране. Тем, у кого он ниже среднего, доплачивают из центрального бюджета разницу, но не всю, а часть (80%). У тех, кто собирает налог больше, чем в среднем по Украине, забирают половину от суммы превышения. В результате более богатые общины получают стимулы к дальнейшему развитию — "шапку", депрессивные территории получают подушку безопасности.

Принцип выравнивания по расходам остался только в трех сферах — медицине, школе и подготовке рабочих кадров. На финансирование этих функций местные власти будут получать отраслевые субвенции.

Как это отразится на регионах?

— Появляется здоровая конкуренция. Очевидно, что мы не можем гарантировать одинаковый на всю страну уровень ответственности и профессионализма местной власти. Конкуренция между общинами неизбежна. Будут середнячки, будут те, кто лучше, будут те, кто хуже. Но в целом система выиграет от такой соревновательности.

Готовы ли местные власти к большей финансовой свободе?

– Сейчас мы видим, что налоги начали по-разному работать в разных регионах: одни общины получили больше, другие меньше. Отчасти на это влияет активность местных чиновников, но поступления зависят и от других факторов — от стоимости недвижимости, уровня развития торговли и ее прозрачности. Но ведь вариация заложена в саму идею финансовой децентрализации. Так что есть и победители, и проигравшие.

И кто есть кто?

— Министерство провело анализ чистого эффекта реформы. Оказалось, что на бюджеты областей реформа повлияла незначительно. Но выстрелила для городов. В среднем прирост поступлений для городов составил около 10%. В 90% случаев доходы больших городов возросли на 20%. Противоположная картина по районам — в 69% районов произошло сокращение доходов на 10–20%. "Пострадавшие" от реформы географически сконцентрированы в сельской местности Западной Украины, юга и северо-востока. А районы-победители находятся в основном в индустриальных частях восточной Украины — в Днепропетровской и, что интересно, в Донецкой областях, но также в Винницкой и Киевской.

То есть бедным стало еще хуже?

— Они оказались в большем стрессе. Но, с другой стороны, они получили и новые возможности, чтобы выйти из этого стресса, причем на совершенно новый, более устойчивый уровень. Идея реформы состоит в том, чтобы перестать держать районы на искусственном питании, а развязать им руки и помочь встать на ноги. На самом деле в наших сельских районах есть фискальный ресурс, но нет возможности им воспользоваться.

Почему до сих пор это было невозможно? В чем причина той бедности, из-за которой сегодня районам невыгодна децентрализация? Причина — в зависимости наших маленьких сельских общин от районной системы управления, из-за которой у них нет возможности развиваться. На районном уровне главы райадминистраций назначаются централизовано, а собственные исполкомы отсутствуют. В отличие от городов, они не имеют механизмов реальной имплементации местной политики, местных решений. Кстати, от реформы 2001 года тоже выиграли города (у которых есть свои исполкомы). Они стали развиваться. А районы, наоборот, стагнировали из-за отсутствия местного самоуправления.

Разница с 2001 годом состоит в том, что сегодняшняя реформа позволяет сельским общинам получить полномочия, чтобы начать действительно управлять своим финансовым ресурсом. Причем если создать селам исполнительную власть довольно просто, то сложно дать им масштаб. Исполком на уровне одного села не будет окупать себя. Поэтому общинам нужно объединяться.

Реформа 2015 года создала и возможность, и стимул именно к такому объединению. Села, поселки уже сегодня могут принять решение о добровольном слиянии в "объединенную общину". Новый Бюджетный кодекс разрешает таким "объединенным общинам" фактически отделиться от района и получить такие же бюджетные возможности, какие есть у городов. Эти общины уже сегодня могут начать собирать свои налоги, оставлять себе превышение собранного налога на прибыль физлиц, получать трансферты не от района, а напрямую от Минфина.

Эффект от реформы не был сюрпризом?

– Результат ожидаемый. Нельзя сказать, что новая система лучше или хуже предыдущей. Хорошо иметь джакузи, но мы не можем гарантировать джакузи каждому. И мы можем долго дискутировать на тему, как это несправедливо. Просто сейчас мы считаем, что нужно оставлять определенные стимулы и вознаграждать тех, кто играет лучше.

На финансовую децентрализацию сформировался запрос. Страна дозрела. Мы 15 лет жили в условиях полного выравнивания и исчерпали потенциал той системы. Плохо, что кризис, плохо, что есть дополнительная нагрузка на территории, примыкающие к оккупированным. Но пришло время делать следующий шаг. Переход на новую философию естественно привел к появлению победителей и временно проигравших. Любая реформаторская инициатива приносит как возможности, так и риски. Нам нужно, чтобы местная власть использовала возможности, а правительство держало под контролем риски.

• Читайте также: Мало не покажется. Чего ждать бизнесу от очередной налоговой реформы

О финансовом стрессе, с которым столкнутся некоторые местные бюджеты, предупреждал МВФ еще на этапе разработки реформы. Он рекомендовал создать стабилизационный фонд для поддержки наиболее уязвимых общин. Правительство заложило в бюджет 2 млрд грн стабилизационной субвенции, чтобы смягчить эффект от реформы. Но местные власти должны понимать, что это временные деньги и им необходимо самим наращивать налоговую базу и оптимизировать расходы. Хочешь в отпуск и новый холодильник? Если хватает, пожалуйста, не вопрос. Если нет, то выбирай: отпуск или холодильник. Или работай больше. Все как в семейном бюджете.