Нова оборонна стратегія Японії: дуже важлива, але важко реалізована

Оборонна політика Японії після Другої світової війни характеризувалася вальяжністю та відсутністю гнучкості. Починаючи з 1970-х років, Токіо мав тенденцію обмежувати витрати на оборону одним відсотком ВВП. Після того, як у середині 1990-х років луснула економічна бульбашка, економічне зростання Японії значно сповільнилося, внаслідок чого витрати на оборону зупинилися. Витрати у 2021 році були лише на 9% вищими, ніж майже 25 років тому. Тому заяви Токіо, зроблені 16 грудня, знаменують переломний момент як для обсягу запланованих оборонних інвестицій, так і для можливостей, які країна має намір придбати. У сукупності ці зміни відображають еволюцію концепції стримування Японії і того, що потрібно для її підтримки, а після реалізації вони можуть призвести до появи набагато сильнішого союзника США, що багаторазово нарощує їх сили.

Фокус переклав новий текст Джеффрі В. Хорнунга та Крістофера Б. Джонстона, присвячений новій оборонній стратегії Японії.

Оскільки протягом більшої частини періоду після закінчення холодної війни у Вашингтоні скаржилися, що внесок Японії в безпеку не відповідає її економічному статусу, нова стратегія є значним кроком вперед для Японії. Наслідуючи власні плани, у найближчі 10 років Японія може стати грізним гравцем у сфері оборони.

Все це є хорошою новиною для американо-японського альянсу з огляду на все важливішу роль, яку Японія відіграє у стратегіях національної безпеки та оборони Вашингтона. Проте, навіть за значного зростання видатків — заплановано майже 60-відсоткове збільшення оборонного бюджету протягом п'яти років — чітке розміщення пріоритетів матиме вирішальне значення для забезпечення ефективного використання ресурсів замість розпилення їх у конкуруючих сферах.

Новий підхід Японії до оборони та ресурси, що стоять за ним, дають гарний приклад регіону, американо-японському альянсу та самої Японії. Водночас важливо передбачати проблеми та перешкоди, які можуть сповільнити чи змінити реалізацію плану. Японія є ключовим союзником для багатьох цілей США в регіоні, і для політиків у Вашингтоні важливо, щоб Японія досягла успіху. Виходячи з цього, ми зосередимося на чотирьох основних сферах, в яких Японія може зіткнутися з труднощами при реалізації своєї стратегії в найближчі роки: можливості оборони, кібернетичні можливості, безпілотні технології та найголовніше — трудові ресурси.

Новий підхід Японії

Описуючи умови безпеки Японії як "найсуворіші та найскладніші… з часів закінчення Другої світової війни", Токіо у своїх стратегіях національної безпеки та оборони викладає плани безпрецедентних змін.

• По-перше, до 2027 року Японія збільшить щорічні витрати на оборону майже на 60%, подолавши багаторічний неофіційний бар'єр у 1% ВВП. Бюджетний запит Міністерства оборони на 2023 фінансовий рік, перший рік реалізації плану, відображає збільшення на понад 20% порівняно з поточним роком, що є історичною зміною.
• По-друге, Японія набуде можливостей, від яких тривалий час відмовлялася, зокрема, високоточні наземні ракети далекого радіусу дії, здатні вражати цілі в глибині північнокорейської чи китайської території. Хоча японський уряд наполягає на тому, що нові стратегії відповідають Конституції та післявоєнній оборонній стратегії, вони, проте, відображають еволюцію у підході Японії до оборони та стримування, який традиційно фокусувався на завданні ударів по силах, які беруть участь у збройному нападі на саму Японію.

Сьогодні, хоча стратегія Японії, як і раніше, заснована на обороні, її розуміння стримування виходить далеко за межі японської території і дозволяє завдавати ударів по об'єктах, які можуть підтримати напад на Японію. Причиною цього є визнання японськими керівниками того факту, що у випадку, якщо противник спробує напасти або вторгнутися до Японії, лише протиповітряної та протиракетної оборони буде недостатньо. Можливості контратаки дадуть Японії шанс вражати військові об'єкти у глибині території противника, посилюючи стримування та підвищуючи ціну агресії проти Японії.

Оборонна стратегія визначає сім широких областей, у яких зосереджено нарощування оборонного потенціалу: можливості протистояння, включаючи дальні точні удари; інтегрована протиповітряна та протиракетна оборона; безпілотні системи; міжпросторові можливості, включаючи космічні, кібер- та електромагнітні технології; мобільність та підйомна сила; розвідка та надійне командування та управління; а також загальна категорія "стійкості", яка включає різні сфери, від запасів боєприпасів, підтримки боєготовності та технічного обслуговування до зміцнення об'єктів.

Якщо все буде зроблено правильно, Японія протягом наступного десятиліття зможе створити грізну армію, здатну зіграти роль потужного мультиплікатора сили для американських збройних сил у регіоні. Однак такий широкий розкид цілей викликає занепокоєння щодо реалізації та розміщення пріоритетів, навіть в умовах нарощування ресурсів.

Можливості оборони за умов протистояння

Найбільшу увагу привернуло рішення Японії набути потенціалу для нанесення контрудару великої дальності та збільшити запаси ракет, які вона вже вирішила закупити. Це рішення може мати стратегічний зміст, враховуючи швидкий розвиток китайського та північнокорейського ракетного потенціалу, що загрожує всьому японському архіпелагу. Інтегровані можливості протиповітряної та протиракетної оборони Японії досить сильні, і відповідно до нового плану вони ще більше розширяться, але зосередитися лише на перехопленні ракет над Японією майже напевно буде недостатньо.

Перспектива того, що Японія зможе відповісти на ракетну атаку власними ударами, внесе нову складну змінну до калькуляції прийняття рішень Пхеньяну та Пекіна, можливо, змусивши їх інвестувати більше коштів в оборону.

Тому рішення про набуття такого потенціалу є важливим і саме собою вимагатиме значних ресурсів. Бюджет Японії передбачає витрати у розмірі 5 трильйонів єн (майже 50 мільярдів доларів США) до 2027 року на потенціал протистояння різного діапазону, включаючи більш ранні інвестиції в зброю меншої дальності, таку як Joint Strike Missile та Joint Air-to-Surface Standoff Missile — Extend Range, придбання ракет "Томагавк", удосконалення власної крилатої ракети Type-12 та розвиток власного гіперзвукового потенціалу.

Два фактори визначать реалізацію планів Японії щодо створення комплексу ударних засобів, і їх важливо відстежувати найближчими роками.

Перший — це кількість. Історично склалося так, що японські інвестиції в боєприпаси були незначними, і навіть невеликі бюджети, які виділялися на боєприпаси, часто приносили в жертву для фінансування інших пріоритетних проєктів. Для того, щоб ударні можливості Японії були не лише символічними, можуть знадобитися цілеспрямовані зобов'язання щодо накопичення та зберігання боєприпасів. Обсяг ресурсів, встановлений у п'ятирічному плані, включає конкретні цифри витрат, пов'язаних з кожною системою — за винятком крилатих ракет "Томагавк", за якими ще належить прийняти двостороннє рішення.

Таким чином добре укомплектовані ракетні склади можуть мати вирішальне значення для надійного стримування, а бюджетний запит на 2023 рік відображає увагу до запасів боєприпасів. Оскільки фактична кількість закуплених і накопичених боєприпасів ніколи не буде оприлюднена, уряд лягає відповідальність за те, щоб не піддатися спокусі зменшити заявлені обсяги або скоротити виділені на них кошти.

Другим чинником для розгляду є архітектура системи ураження та концепція операцій для контрударного потенціалу Японії. У найближчій перспективі Токіо та Вашингтон планують працювати над інтеграцією японського потенціалу — зокрема, "Томагавків" — до американської архітектури розвідки, спостереження та рекогностування, цілевказання та оцінки бойової шкоди.

Це розумна стратегія, яка може знизити витрати Японії та прискорити терміни введення японського потенціалу до ладу, що Японія сподівається зробити до 2026 року. Однак Стратегія національної оборони залишає відкритим питання про те, чи Японія зрештою прагнутиме до розробки власної архітектури автономної системи поразки. План нарощування оборонного потенціалу наголошує на "необхідності" зміцнення Японією космічних можливостей для спостереження та відстеження цілей на суші та в морі вказуючи на інтерес до розробки надійної власної супутникової архітектури для підтримки операцій з нанесення контрудару, про який також повідомляють японські ЗМІ.

Зусилля розробки окремої власної архітектури можуть вимагати значних витрат ресурсів, які, схоже, не враховані в п'ятирічному бюджеті. І оскільки створення такого супутникового угруповання може коштувати значну суму, наймудрішою стратегією у довгостроковій перспективі є інтегрована архітектура зі США.

Кіберпотенціал японських сил самооборони

У документах Японії велика увага приділяється збільшенню кібернетичного потенціалу в кількох напрямах. Заплановані ініціативи включають створення оновленого національного центру реагування на інциденти з ширшими повноваженнями щодо встановлення стандартів кібербезпеки в японському уряді та сприяння обміну інформацією про кіберзагрози критичної інфраструктури між державним та приватним секторами.

Документи закликають до створення кіберпотенціалу "активної оборони", при якому уряд матиме можливість проникнути в комп'ютерні мережі противника та вивести їх з ладу.

Стратегія національної оборони Японії передбачає значне збільшення чисельності кібервійськ Сил самооборони — з приблизно 800 осіб у нинішній час до приблизно 4 тисяч до 2027 року, а загальна чисельність військ, що виконують кіберфункції, зросте до 20 тисяч осіб, які займаються зміцненням кіберзахисту критично важливих мереж.

Стратегія національної безпеки і Стратегія національної оборони приділяють особливу увагу зміцненню кібернетичного потенціалу на тлі стурбованості уряду США з приводу вразливості кібербезпеки японського уряду, проте деякі важливі питання ще мають відповісти. Збільшення кібервійськ, як передбачається, може вимагати висококваліфікованого персоналу, але з урахуванням проблем з набором персоналу ця мета може виявитися важкою. Також неясно, де буде розміщено активний оборонний потенціал уряду. ЗМІ повідомляють про плани розширити мандат Сил самооборони, включивши до нього захист деяких об'єктів критичної інфраструктури в приватному секторі, в рамках нової правової бази для кіберзахисту, яка має бути створена до 2024 року.

Незалежно від того, де буде здійснюватись ця діяльність і скільки персоналу може бути виділено, для просування цих ініціатив може знадобитися нове законодавство. З огляду на чутливість питань конфіденційності в Японії, а також проблеми, пов'язані з активнішим втручанням уряду в кіберпростір, прогрес у цьому питанні може вимагати значного політичного капіталу.

Плани Міністерства оборони, схоже, випереджають урядові плани. Іншим міністерствам, які відіграють роль у забезпеченні національної безпеки, теж доведеться активізуватися. Головним пріоритетом для японського уряду має стати зміцнення загальних стандартів мережевої безпеки та практики кібербезпеки в рамках усієї системи. У цьому контексті заявлені плани розвитку потенціалу "активної оборони" є другорядним пріоритетом.

Безпілотні системи

Протягом наступних 10 років Японія має намір збільшити кількість та типи безпілотних засобів у трьох відомствах Сил самооборони для виконання не лише збору інформації та спостереження, а й інших завдань, включаючи бойову підтримку. Японія також хоче інтегрувати ці зусилля з ШІ: замість покладатися в прийнятті рішень переважно на віддалених операторів-людей і вразливі канали зв'язку, вона частково залежатиме від комп'ютерів. Це здається логічним з огляду на те, що Японія стикається з кількісно сильнішим противником в особі Китаю, а набір у Сили самооборони продовжує відставати. Безпілотні платформи вирішують обидві проблеми, оскільки такі засоби, як правило, можуть забезпечити більше охоплення і постійну присутність, ніж платформи, що пілотуються, і можуть запропонувати доступніші за ціною варіанти, які Японія може закуповувати в більшій кількості. Вони також можуть допомогти у вирішенні питань підтримки, оскільки безпілотні засоби, як правило, потребують менших приміщень і можуть бути розосереджені в суворіших умовах по всьому архіпелагу.

На сьогодні, незважаючи на деякі попередні кроки щодо створення безпілотних платформ, таких як Global Hawk, Японія не розглядала всерйоз варіанти безпілотних літаків. План переходу від нинішніх трьох Global Hawk до широкого спектру безпілотних платформ з ШІ через 10 років є амбітним.

Однією з проблем може стати міжплатформна/міждоменна інтеграція як з точки зору зв'язку між цими безпілотними системами в різних галузях, так і з точки зору використання цих платформ разом із застарілими системами. Успішна інтеграція та здатність кількох платформ до спільної роботи — розумна мета, але досягти цього в бойовій обстановці, що характеризується високим ступенем руйнувань, за 10 років може виявитися проблематично. Є також питання щодо створення надійного методу керування цими платформами. Райони, де Японії найцікавіше розгорнути ці засоби, знаходяться далеко від основних японських островів. Їм потрібно працювати в погано картографованих місцях — наприклад, під водою, — або покладатися на супутники, які може глушити супротивник. Хоча Японія сподівається розгорнути супутникове угруповання, яка б допомогти вирішити ці проблеми, наявні військові супутники зв'язку хронічно перевантажені, і їм не вистачає пропускної спроможності.

Ще одна проблема може виникнути під час впровадження штучного інтелекту в ці системи. ШІ привабливий тим, що він обіцяє забезпечити автономність, автоматизувати завдання та приймати швидші рішення, ніж колеги-пілоти. Протягом наступного десятиліття ШІ зможе виконувати деякі завдання — наприклад, розпізнавання образів та багатозадачність — краще, ніж людина. Але для функціонування систем ШІ необхідні дані, а багато систем ШІ навчаються на основі даних, введених людиною в контрольованому середовищі. Майбутнє, в якому безпілотні платформи, оснащені ШІ, зможуть добре працювати в умовах жорсткого протистояння з змінними, що швидко змінюються, може бути більш віддаленим, ніж передбачається в документах.

Враховуючи давні обмеження Японії на застосування сили та суворі правила ведення бою, накладені на Сили самооборони, важко уявити, що Японія буде готова покластися на автоматизацію для прийняття рішень щодо застосування сили. Навіть у разі нелетальних місій особи, які ухвалюють рішення, навряд чи спокійно сприймуть делегування військових операцій комп'ютерам у країні, яка історично передавала прийняття рішень вище у ланцюжку командування.

Все це не означає, що прагнення Японії до створення безпілотних платформ та ШІ є помилковим, оскільки вони можуть відіграти важливу роль у майбутньому військовому застосуванні. Навпаки, хочемо сказати, що план Японії може бути дуже оптимістичним. Інтеграція ШІ та безпілотних платформ у будь-яку військову систему виявиться швидше поступовим зрушенням, ніж ривком, здійсненим менш ніж за десятиліття.

Всеосяжна проблема з робочою силою

З усіх проблем, з якими зіткнеться Японія, найсерйознішим може стати нестача робочої сили. Японія готова почати безпрецедентне нарощування оборонного потенціалу, але вона не має наміру збільшувати чисельність Сил самооборони. Натомість відбудеться деякий перерозподіл особового складу між службами — близько 2 тисяч осіб із Сухопутних сил самооборони перейдуть до Морських сил самооборони та Повітряних сил самооборони — але без збільшення загальної чисельності сил. Реальність населення Японії, що скорочується, і традиційні проблеми, пов'язані з рекрутингом, можуть зробити реальне зростання неможливим. На додаток до запровадження безпілотних систем, стратегія може спиратися на кілька кадрових рішень — підвищення пенсійного віку військовослужбовців, покращення умов для жінок, використання персоналу, що вийшов на пенсію, для навчання та розвитку новачків, а також укладання контрактів та аутсорсинг. Ці кроки мають сенс з огляду на обмеженість робочої сили, але їх ефективність досить спірна.

Насамперед, необхідно підвищити пенсійний вік і задіяти співробітників, що вийшли на пенсію. Як стверджується в доповіді RAND за 2020 рік, збройні сили старіють, що негативно позначається на здатності Японії реагувати на надзвичайні ситуації в регіоні, оскільки люди похилого віку стикаються з більш серйозними проблемами зі здоров'ям і зазвичай гірше освоюють нові технології, ніж їхні молоді колеги. Укладання контрактів та залучення приватних компаній працює у мирний час, коли Сили самооборони можуть використовувати послуги цивільних кораблів чи літаків для проведення навчань чи ліквідації наслідків стихійного лиха, але незрозуміло, наскільки реалістичним буде використання цивільних можливостей у бойовій ситуації. І навіть якщо розглядати впровадження безпілотних можливостей як часткове вирішення проблеми робочої сили, вони також потребують персоналу. Насправді, враховуючи характер цих платформ та специфіку їх ШІ, Японії може знадобитися більш висококваліфікований персонал, ніж той, який наймають для експлуатації застарілих систем.

У поєднанні з іншими елементами стратегії, включаючи збільшення кібервійськ, підготовку операторів для безпілотних платформ, появу екіпажних суден, орієнтованих на ПРО, і створення постійного об'єднаного оперативного штабу, пошук достатньої кількості персоналу може стати головною перешкодою для досягнення цілей стратегії. Наприклад, порівняно з нестачею особового складу в піхотному підрозділі Сухопутних сил самооборони, де завдання можуть бути передані іншим підрозділам, брак особового складу в Морських та Повітряних силах самооборони може призвести до проблем із розгортанням кораблів та літаків. Хоча Стратегія національної оборони визнає проблему нестачі робочої сили, незрозуміло, наскільки ефективними будуть запропоновані рішення для створення більш потужних та стримувальних сил, які передбачені у документі. Якщо вони виявляться неефективними, реалізація стратегії під загрозою.

Висновок

Нові стратегічні документи Японії свідчать про визнання Токіо того факту, що перед безпрецедентними викликами безпеки він повинен робити більше для власної оборони. Виділення ресурсів, прагнення до створення нових можливостей і всеосяжна відданість більш надійній обороні — все це значні кроки, які є знаковими змінами з боку одного з ключових союзників Америки. Насправді це одна з найзначніших стратегічних подій у регіоні за останні роки. Але як би позитивно все це не виглядало, існує ризик, що деякі амбіції не будуть реалізовані — принаймні у терміни, зазначені у документах — через брак ресурсів, робочої сили, технологій чи політичної волі.

В інтересах США як ключового союзника допомогти Японії вирішити ці проблеми. Сполучені Штати можуть підтримати Японію там, де це можливо, за допомогою технологічної підтримки, продажу ключового обладнання, розробки концепцій та доктрин чи навчання. Вони також можуть співпрацювати з Японією у визначенні пріоритетів, щоб уникнути надмірного розпорошення обмежених ресурсів на всі ініціативи поспіль. Якщо зробити ці кроки зараз, то через 10 років Сполучені Штати знайдуть в особі Японії надійнішого союзника з оборони.

Про авторів

Джеффрі В. Хорнунг — старший політолог корпорації RAND та ад'юнкт-професор Джорджтаунського університету.

Крістофер Б. Джонстон — голова по Японії та старший радник Центру стратегічних та міжнародних досліджень. Понад десять років працював в апараті Ради національної безпеки при адміністраціях Байдена та Обами, а також в офісі міністра оборони.