Не час ховати голову в пісок: майбутнє безпеки та оборони Ірландії

Як кажуть ірландці, "справи йдуть не дуже". За останній рік Смарагдовий острів довів свою нездатність відстежувати та стримувати російську військово-морську активність на ключових трансатлантичних оптоволоконних кабелях поблизу свого південно-західного узбережжя. Досвідчені офіцери та сержанти Ірландських сил оборони йдуть через невдоволення зарплатами, умовами та можливостями, а російська розвідка, за деякими даними, отримує у ірландських фірм технології, що знаходяться під особливим контролем.

Фокус переклав статтю Патріка Б'юрі та Девіда Мерфі про те, як зміниться безпека та оборона Ірландії в майбутньому.

Початок війни в Україні знову викликав дискусії щодо майбутнього оборони Ірландії в самій країні — і, можливо, вперше серед її європейських та трансатлантичних партнерів. Після десятиліть застою маємо величезне завдання модернізації збройних сил.

Ірландія вже була в такій ситуації раніше, і простежується тривожна історична закономірність: коли ситуація в галузі безпеки виглядає загрозливою, апарат безпеки та Ірландські сили оборони найчастіше виявляються не в найкращій формі. Цього разу вони знаходяться на самому дні — якраз у той момент, коли геостратегічне значення Ірландії зростає. Хоча уряд із запізненням і небажанням погодився повільно збільшити витрати на оборону на 50%, усередині країни зростає обурення, а за її межами — реальне занепокоєння тим, що це замало і запізно. Лідери Ірландії повинні очолити національні дебати про те, якою буде ірландська політика оборони та безпеки у 21 столітті, і якщо політика залишиться нейтральною, необхідні чіткі, впевнені та довгострокові зобов'язання, щоб країна могла захистити нейтралітет у менш безпечному світі.

Наразі відповіддю на низку проблем, виявлених Комісією з Сил оборони, є збільшення витрат, придбання деякого нового обладнання та створення комітету для виконання наступних рекомендацій. Створення такого комітету було чудовою нагодою залучити до роботи досвідчених людей, які не входять до організації, та, можливо, звернутися до міжнародних партнерів. Схоже, що уряд не скористався цією можливістю. Щоб зупинити постійний відтік особового складу, потрібна термінова реформа оплати праці, пенсій та кар'єрних перспектив.

Роль Ірландських сил оборони має бути чітко визначена, і вони мають бути належним чином оснащені, щоб її виконувати. Початковим завданням міністра оборони Ірландії після його призначення має стати здійснення перерахованих вище заходів, а також розумна перебудова всієї архітектури оборони, безпеки та розвідки на основі передового досвіду. Партнери Ірландії можуть допомогти, продовжуючи чинити тиск на країну, щоб покласти край нинішній ситуації.

Визначення проблем

Безпосередньо перед початком Другої світової війни, в якій Ірландія номінально залишалася нейтральною, але на практиці суттєво допомагала союзникам, обмінюючись розвідданими, чисельність армії становила менше ніж 5 тисяч осіб. Країна не мала ні військово-морського флоту, ні резервістів, яких можна було б призвати у разі відмови від традиційної нейтральної політики. У 1970 році, коли почалися "смути" в Північній Ірландії, Ірландським силам оборони не вистачало 4500 осіб до 13 тисяч. До кінця 2022 року сили змогли набрати лише 7987 осіб. Це на 3 тисячі людей менше, ніж рекомендувала Комісія з питань оборони. Військово-морське відомство зазнає такої гострої нестачі кадрів, що багато кораблів стоять у доках чи законсервовані. Тим часом, неоплачувані резервні сили оборони зараз налічують лише 819 осіб за штатної чисельності 4069 осіб. За нинішнього розвитку подій вони можуть припинити своє існування через три роки.

Причини плачевного стану збройних сил криються, перш за все, у поганій оплаті праці та умовах, які не відповідають часу. Зарплата солдатів не зростає відповідно до інфляції і не може конкурувати з приватним сектором країни, що процвітає. Коли 20 років тому один із авторів намагався вступити в ірландську армію як кадет, це був дуже хороший кар'єрний шлях. В армії була непогана зарплата та умови, а також дуже виборчий процес відбору. Армія переживала період розквіту. Щоб вирішити проблеми з утриманням офіцерів, кадетський корпус було збільшено у 2,5 рази порівняно з колишнім, що негативно позначилося на якості навчання, включаючи академічну, тактичну та дисциплінарну успішність.

Фінансова криза 2008 року сильно вдарила по Ірландії. Сили оборони стали винятком. По суті зарплата практично не змінилася, що негативно впливає на пенсії. В результаті багато офіцерів заявляють, що їм доведеться достроково завершити кар'єру, щоб поповнити свої пенсійні рахунки. Погане житло, повільне просування по службі та жорсткі обмеження на переведення (коли один із авторів спробував перевестися капітаном піхоти британської армії після служби в Афганістані, йому сказали, що "йому доведеться звернутися до міністра") посилили кадрові проблеми. Останнє дуже важливе, оскільки ірландські солдати все частіше воліють служити в інших арміях.

Також не вистачало інвестицій в інфраструктуру та основне обладнання, таке як радари військового класу, засоби ППО, сучасні літаки та військові кораблі з можливостями стеження за підводними човнами. Нині Ірландія має в своєму розпорядженні лише рудиментарні сухопутні, повітряні та військово-морські сили, яким не вистачає особового складу та ключового обладнання для реалізації будь-якого сценарію національної оборони. Сили оборони важко витримують навіть миротворче розгортання в Сирії.

Немає часу грати у хованки

Ірландія потихеньку починає розбиратися в ситуації, хоч і, як завжди, без ентузіазму. Коли рік тому незалежна комісія з питань оборони подала звіт про їхній жалюгідний стан, міністр закордонних справ та оборони погодився "практично з усім", що виявила комісія. Ця комісія також рекомендувала три рівні реформи оборони: збереження колишнього потенціалу, щоб зупинити розкладання; посилене, але обмежене підвищення потенціалу, сфокусоване переважно на покращенні радарів, кіберзахисті, стратегічній авіації та модернізації військово-морського флоту; та "розвиток оборонного потенціалу повного спектру для захисту Ірландії та її народу в мірі, порівнянній з аналогічними за розміром країнами Європи".

Останнє вимагало потроєння оборонного бюджету Ірландії — до 3 млрд. євро. Однак, хоча минулого року ірландський уряд отримав значний податковий прибуток у розмірі 5 млрд євро, на оборону до 2028 року виділено всього 1,5 млрд. Судячи з інфляції та прогнозу ВВП Ірландії, на той час ця сума буде значно меншою у перерахунку на ВВП. Обчислити відсоткове співвідношення видатків на оборону до ВВП також є проблематичним, оскільки ВВП Ірландії завищено як мінімум на третину за рахунок наявності штаб-квартир транснаціональних корпорацій, які згодом переводять прибуток за межі країни. Якщо взяти це до уваги, то 1,5 мільярда євро приблизно дорівнюють 0,7% реального ВВП Ірландії.

Проблеми Ірландії виходять за межі оборони та стосуються ширших питань безпеки. Ірландія розташована поблизу одних із найважливіших волоконно-оптичних кабелів у трансатлантичному регіоні. У країні є безліч європейських штаб-квартир і виробничих потужностей американських технологічних і фармацевтичних компаній. І ті, й інші є потенційними цілями для кібератак. Наприклад, у 2021 році ірландська служба охорони здоров'я зазнала великої кібератаки з вимогою викупу, внаслідок якої було відключено всі комп'ютери по всій країні. Ірландія — обитель одного з найпотужніших наркокартелів у світі, яка залежить від допомоги США та Великобританії у боротьбі з ним. Зберігаються республіканські та транснаціональні терористичні загрози. З'явилася до того ж нова проблема ультраправих, що швидко зростає. Крім того, Ірландія несе відповідальність за одну з найбільших територіальних вод у Європі.

Однак, незважаючи на безліч проблем, країна не має ні стратегії національної безпеки, ні чинної ради національної безпеки, ні агентства національної безпеки. Те саме стосується і оборони. У країні немає ані профільного міністра, ані комітету з оборони, ані прозорого комітету з нагляду за обороною, національною безпекою чи розвідкою, ані незалежної інспекції можливостей та готовності Сил оборони. Відсутність архітектури національної оборони перешкоджає розробці довгострокової політики національної оборони чи безпеки. Ані Сили оборони, ані Міністерство оборони не мають можливості діяти в цьому контексті і не мають відповідних повноважень. Простіше кажучи, архітектури безпеки та оборони, яка широко використовується в Європейському Союзі та трансатлантичному просторі, в Ірландії просто не існує.

Важко знайти іншу країну в Європейському Союзі, в якій обороні та безпеці приділялося б так мало уваги. Традиційно нейтральна позиція Ірландії призвела до нереалістичної та неосвіченої оборонної політики, в якій проста заява про нейтралітет вважається достатнім захистом. Це історично нерозумна позиція, оскільки традиція нейтралітету не звільняє нейтральні держави від необхідності заявляти про нейтралітет у кожному новому конфлікті; крім того, згідно з міжнародним правом нейтральні держави повинні бути здатні захистити себе від посягань з боку воюючих сторін. Вони повинні мати надійні сили оборони і цей факт давно усвідомили інші традиційно нейтральні європейські держави, такі як Швеція, Фінляндія та Швейцарія, належним чином фінансуючи свої армії. Після вторгнення Росії в Україну всі ці країни припинили або серйозно розглядають можливість припинення політики нейтралітету. Інші країни, такі як Австрія, нещодавно оголосили про значне збільшення видатків на оборону. Завдяки відносно благополучному геостратегічному становищу, Ірландія в минулому не так управляла ризиками, скільки уникала їх.

Понад те, нейтралітет залишається емоційно зарядженою темою значної частини електорату. Значною мірою це пояснюється відсутністю поінформованих дискусій. Відсутній громадський інститут оборонних/стратегічних досліджень або незалежні аналітичні центри, які могли б стимулювати та робити внесок у національні дебати. Іншим важливим чинником є досить одномірне обговорення нейтралітету та миротворчості у національній навчальній програмі. Тривале дослідження Карен Девайн про ставлення ірландців до нейтралітету наголошує на необхідності програми дискусій та суспільної освіти з питань оборони, але це так і не було реалізовано. Тим часом, Міхол Мартін залишається одночасно заступником прем'єр-міністра, міністром закордонних справ та оборони. В Ірландії десятиліттями не було окремої посади міністра оборони; ця роль додавалася до інших чи зводилася до портфеля молодшого міністра. Відсутня і політична зацікавленість цією роллю, оскільки оборона не вважається "магнітом для голосів виборців". Все це разом узяте сформувало політику, в якій Ірландія залишається номінально "нейтральною", незалежно від горизонту глобальної безпеки, але дедалі більш слабко захищеною. Незважаючи на те, що Ірландія є лише островом біля західного узбережжя Європи, швидке економічне зростання, геостратегічне становище та скорочення чисельності Королівських ВПС та ВМС означають, що вона більше не може дозволити собі ховатися.

Що може зробити Ірландія?

Незважаючи на деякі позитивні ознаки щодо модернізації військово-морського, повітряного та радіолокаційного потенціалу, насправді швидких рішень не існує. Відправною точкою має стати відкрите національне обговорення питань оборони та безпеки країни. Щоб він був ефективним, його має очолити уряд, розпочавши з реалістичної оцінки ірландського нейтралітету в швидко мінливому світі та нестачі потенціалу для виконання цих зобов'язань. У минулому спостерігалася тенденція відмовитися від публічного обговорення таких питань щодо "міркувань безпеки". Завдяки численним коментарям ЗМІ на цю тему останніми місяцями, громадськість все більше розуміє, наскільки це пуста відмовка. Необхідні серйозні дебати про нейтралітет, подібні до тих, які нещодавно пройшли в традиційно нейтральних європейських країнах. Для Ірландії цілком розумно залишатися нейтральною країною, але якщо це свідомий вибір, то сили оборони мають бути забезпечені ресурсами підтримки цього нейтралітету.

Щодо проблем набору та утримання військового персоналу, то необхідно негайно вжити заходів, щоб зупинити витік навчених кадрів, та знайти засоби для набору нових людей у всі три відомства. Необхідно швидко провести перегляд оплати та умов праці, а також переглянути систему підготовки, освіти та покращити перспективи просування по службі. Також необхідно інвестувати в реальну інфраструктуру, щоб розвіяти відчуття, яке виникає у багатьох військовослужбовців, що вони служать у системі, що розвалюється. Сили оборони зі змінним успіхом намагалися набрати більше жінок. Виправлення культури негативної поведінки стосовно жінок було б важливим кроком уперед.

Питання організації та застосування резервних сил, безперечно, стане ключовим для майбутньої реформи. Поки що резерв Ірландії є 17-25-річними юнаками, які бігають по горах у вихідні. Примітно, що через рік після того, як Комісія рекомендувала створити Управління Міністерства оборони з резервних сил, такого досі не існує. Є безліч успішних моделей, які застосовуються по всій Європі, а в країнах Балтії ми бачимо рух у бік всенародної оборони та інтеграції людей з конкретними, корисними навичками на підтримку бойової служби. Нова роль резервних сил дозволить їм задіяти кібернетичний, логістичний та інженерний сектори Ірландії. Оплата праці резервістів — перший важливий крок у цьому напрямі.

Будуть серйозні дискусії про те, як розподілити нові інвестиції в оборону. Нам немає потреби повторювати тут докладні рекомендації Комісії. Усі три відомства конкурують за кошти. Розумним підходом може бути інвестування у військово-морський флот та військово-повітряні сили для посилення безпеки на морі та протиповітряної оборони, але це має бути зроблено таким чином, щоб армія не опинилася у програші. Хоча в Міністерстві оборони нещодавно було створено підрозділ з розвитку потенціалу, він поки що не має достатніх навичок для розробки послідовного плану розвитку. Необхідні сучасні кораблі з протичовновим потенціалом, сучасні літаки, радари та системи ППО. Останнім часом з'явилися втішні ознаки прогресу з деяких питань, зобов'язання підтримувати витрати на оборону на рівні не менше 1% від реального ВВП у довгостроковій перспективі було б найкращим початком.

У ширшому сенсі ірландська оборона та безпека повинні змінюватися за зразком функціонуючих систем Європи та трансатлантичного простору. Уряд часто повторює, що Ірландія слідує "найкращій міжнародній практиці", але з погляду будь-яких критеріїв це відверте безглуздя, а для країни, яка ще два місяці тому була членом Ради Безпеки ООН, це просто анекдот. Ірландія має почати дійсно відповідати найкращій європейській практиці у галузі оборони та архітектури безпеки. Важливою відправною точкою в процесі реформ було визначення ролі постійного міністра оборони, створення функціонуючої ради національної безпеки, комітету з нагляду за обороною та безпекою в парламенті та незалежної інспекції сил оборони. Міністерство оборони потребує цілеспрямованого та динамічного керівництва, чіткої місії, реорганізації та притоку нових талановитих людей, готових та зацікавлених у позитивних змінах для Сил оборони та нації. Наслідуючи нещодавню шведську практику, можна створити окрему посаду міністра з цивільної оборони. Це допомогло б розмежувати використання персоналу сил оборони на невійськових посадах. Комісія здивувалась тим, що особовий склад Сил оборони призначається на невоєнні ролі, тоді як він не пристосований навіть для виконання своїх військових функцій.

Нарешті, необхідно провести важливу роботу з освіти та залучення громадськості. Історичні нюанси та емоційна зарядженість ірландського нейтралітету мають стати частиною національної навчальної програми для всіх студентів вищої школи, а запрошення діючих чи колишніх військовослужбовців Сил оборони з лекціями могло б стати корисним методом навчання. Понад те, необхідно відкрито примирити видатний характер "бойових ірландців", чи то на службі Ірландії чи інших країн (наприклад, не менше 70 тисяч чоловіків з Республіки приєдналися до британських військ для боротьби з фашизмом у Другій світовій війні, а дві тисячі служили зі США у В'єтнамі), з цією традицією нейтралітету.

Після фінансового краху уряд створив Асамблею громадян для збору думок населення та консультацій щодо конституційної реформи з численних актуальних питань, що часто призводило до ухвалення нових законів. Аналогічна асамблея з нейтралітету допомогла б підтримати активність громадськості та ЗМІ. Звичайно, необхідно переглянути благонамірну "потрійну замкову систему" Ірландії, яка вимагає, щоб ірландські військові розгортання чисельністю понад 12 осіб відбувалися після резолюції Ради Безпеки ООН або Генеральної Асамблеї, рішення уряду та резолюції Палати представників. Можливо, одну з цих інстанцій буде виключено, або кількість персоналу буде збільшена, скажімо, до 30 чи 100 осіб. Це особливо важливо у сценаріях екстреної евакуації, як, наприклад, у Кабулі.

Чим можуть допомогти партнери Ірландії?

Міжнародні партнери Ірландії, такі як США, Європейський Союз та Великобританія, мають продовжувати враховувати традиції нейтралітету Ірландії. Те саме стосується і внутрішньої політики. Найпопулярніша партія нині, Sinn Fein, перебуває в опозиції, але твердо виступає за нейтралітет і проти НАТО. Хоча нині вони відстають від об'єднаної коаліції Fine Gael/Fianna Fail/Greens на 12 пунктів, ця перевага надто мала, щоб її ігнорувати, а витрати на боротьбу з житловою кризою є пріоритетним завданням. Якщо зайти надто далеко в політиці нейтралітету, вона ризикує відштовхнути безліч виборців та стати проблематичною.

Метою має бути реформування архітектури безпеки Ірландії економічно ефективним шляхом, який справді відображає передовий досвід у Європі та трансатлантичних країнах, але при цьому залишається в розумних масштабах для розміру та стратегічної важливості Ірландії. Пропозиції щодо нарощування потенціалу, обміну досвідом та обмінів — гарні практичні рішення низького рівня. Пропозиція або угоди щодо надлишків обладнання — F-16, Typhoon або Gripen — ще один можливий варіант, але тепер лідерам Ірландії доведеться визнати, що їхня країна також потребує надлишків обладнання. Зрештою, йдеться про те, щоб вірні друзі Ірландії пояснили, що, хоча вони й поважають традицію нейтралітету Ірландії, підтримка цієї традиції в 21 столітті пов'язана з більшою відповідальністю.

Зрештою, йдеться про те, щоб партнери Ірландії підштовхнули лідерів країни до серйозного ставлення до оборони та безпеки та до того, щоб вони вели своє населення у цьому питанні, а не йшли за ним. Головне — це політична воля, яку можна неофіційно навіяти прем'єр-міністру та уряду на двосторонній та багатосторонній основі, у Вашингтоні, Брюсселі та європейських столицях. З огляду на те, що нинішній міністр оборони Мартін донедавна був прем'єр-міністром, а зараз є також міністром закордонних справ, це не повинно бути надто складно. Дійсно, міністр лише нещодавно повернувся зі США, де він наголосив на культурних, а не структурних проблемах ірландської оборони. Будь-які відкриті чи офіційні дискусії розглядатимуться в контексті НАТО і викликатимуть питання з погляду позиції нейтралітету. Однак Ірландія має традицію співпраці зі скандинавськими країнами та країнами Балтії. Ірландські війська були пов'язані з контингентами з цих країн у місіях ООН, а також у межах Північної бойової групи ЄС у 2008 та 2011 роках. Можливо, звернення до цих країн, деякі з яких також мають давні традиції нейтралітету, зробить програми співробітництва та нарощування потенціалу більш прийнятними для ірландської громадськості. Європейський Союз також має можливість встановити орієнтири в рамках обмежень Лісабонського договору — прикладом цього може бути успішна реформа європейської контртерористичної архітектури, яку Ірландія втратила. Переваги реформування ірландського апарату безпеки та розвідки мають бути очевидними як європейським, так і трансатлантичним партнерам, особливо з урахуванням зростання гібридних загроз в Ірландії.

Як індикатор нинішньої застійної ситуації та пов'язаних із нею ризиків ми розповімо ще один анекдот. Минулого року, після багатьох років роботи над міжнародним трансатлантичним проектом щодо зміцнення довіри та потенціалу у сфері боротьби з тероризмом, ми провели наш перший семінар. У ньому взяли участь численні агенції трансатлантичного простору, включаючи нейтральні країни. Ірландію було запрошено, але не прийшло. Ніхто не підписався на участь через потенційні проблеми на батьківщині. Ірландія втратила реальну можливість, і це необхідно враховувати у світлі недавніх невдач з погляду перевірки ситуації з безпекою. Цій відсутності політичної волі необхідно покласти край, і іноді добрі друзі найкраще підходять для того, щоби сказати сувору правду. Традиційна зустріч прем'єр-міністра та президента США у День святого Патріка була б чудовим початком. Але на всьому трансатлантичному просторі необхідний довгостроковий політичний інтерес до реформи оборони та безпеки Ірландії та тиск на неї, щоб забезпечити пріоритетність оборони для наших власних лідерів.

Про авторів

Патрік Бьюрі — старший викладач безпекової політики в Університеті Бата, колишній капітан Королівського ірландського полку.

Девід Мерфі — викладач воєнної історії та стратегічних досліджень в Університеті Мейнут в Ірландії. Обидва автори — ірландці.