Цілитися вище. Альянс США та Філіппін здатний на більше

За 70 років свого існування альянс між США та Філіппінами проявив себе як один із найспритніших виживальників у світових справах. Незважаючи на часті періоди розбіжностей, альянс успішно пережив кілька витків еволюції та залишався регіональним ядром упродовж цілих геополітичних епох.

Останнім часом аналітики були зосереджені на перемозі на виборах Фердинанда "Бонг-Бонга" Маркоса-молодшого і на тому, як його президентство вплине на альянс. Однак увага до сім'ї Маркосів відсуває на другий план небезпеки, з якими стикається американсько-філіппінська спілка. Зокрема успіх альянсу в протистоянні відкритої ворожості з боку президента Родріго Дутерте призвів до зайвої самовпевненості, яка ставить під сумнів користь від такого партнерства надалі.

Фокус переклав новий текст Грегорі Х. Вінтера та Хуліо С. Амадора III, присвячений військовим взаємодіям США та Філіппін.

Щоб протистояти Китаю та новим загрозам у сфері кібербезпеки, альянсу необхідно об'єднаними зусиллями розвивати нові можливості для спільної оборони. Йдеться не лише про військовий потенціал, а й про справжнє взаємне політичне та інституційне партнерство партнерство у сфері безпеки. Альянс здатний на таку еволюцію, але досі і Вашингтон, і Маніла не хотіли вкладати час, ресурси та політичний капітал, щоб втілити цю можливість у життя. Але така лінь обох партнерів — свідоме рішення, а не неминучість.

Вижити недостатньо

Президентство Дутерте стало найскладнішим періодом в американо-філіппінському альянсі з часів закриття баз у 1992 році. Дутерте відчував глибоку особисту ворожість до Сполучених Штатів і неодноразово критикував альянс протягом усього свого президентства. Він багато разів погрожував розірвати важливі угоди і намагався зірвати ключові заходи альянсу. Незважаючи на збитки, завдані під час президентства Дутерте, альянс зараз, мабуть, сильніший, ніж на початку свого існування. Критика Дутерте на адресу Китаю виявилася неспроможною, а такі операції альянсу, як створення спільних пунктів безпеки, досягли значного прогресу.

Такого результату було досягнуто не через невдачі Дутерте чи Пекіна, а швидше через успіх самого альянсу. Прихильники альянсу в урядах обох країн, особливо у Збройних силах Філіппін та Міністерстві національної оборони, згуртувалися для підтримки партнерства та підтримки двосторонньої діяльності. Від військової допомоги під час облоги Мараві до ліквідації наслідків стихійних лих та допомоги у зв'язку з COVID-19 — альянс неодноразово та успішно демонстрував, що партнерство не зжило себе та залишається життєздатним. Хоча багато кандидатів на недавніх президентських виборах повторювали риторику Дутерте про "незалежну" зовнішню політику Філіппін, жоден з основних кандидатів не вторив його нападкам на Вашингтон і не закликав відмовитися від альянсу.

На жаль, успіх альянсу у протистоянні небезпекам, що походять від вороже налаштованого президента, почав загрожувати і самому альянсу. Пережити президентство Дутерте було важливо, але це призвело до зайвої самовпевненості. Потрібно ще багато зробити для того, щоб американо-філіппінський альянс відповідав цілям 21 століття. З 1992 року альянс існував за рахунок регулярних заходів у галузі оборонної дипломатії та неформальних інститутів. Цей підхід призвів до певної гнучкості — альянс зумів пережити різних політиків, успішно виконуючи нетрадиційні завдання щодо безпеки. Однак нинішня модель альянсу не дозволила сформувати політичний консенсус та інституційний потенціал, необхідний для реагування на стратегічні загрози на кшталт Китаю чи актуалізації спільної оборонної позиції.

На шляху до альянсу 21 століття

США та Філіппіни все частіше визнають Китай своєю головною військовою загрозою. Стратегія умиротворення Дутерте щодо Пекіна не принесла ні значної допомоги у розвитку країни, ні значних поступок у Південно-Китайському морі. Навпаки, продовжувана ворожість Китаю, незважаючи на дружелюбність Дутерте, доводить, що позиції Китаю і Філіппін у Південно-Китайському морі непримиренні, а Китай не бажає відмовлятися від своїх територіальних претензій для мирного врегулювання питання. Розуміння цього було зафіксовано у діалозі про національну безпеку Філіппін, в якому все частіше наголошується на необхідності надійного військового стримування.

У міру посилення позиції Вашингтона до Китаю Філіппіни стали центральною ланкою в оборонних планах США. Філіппінський архіпелаг — це географічний шарнір між Східною та Південно-Східною Азією, і у разі збройного конфлікту між США та Китаєм Філіппіни стануть важливим плацдармом для американських військ. Ці міркування стали особливо актуальними після заяв президента Джо Байдена про оборону Тайваню. Якщо Китай вторгнеться на Тайвань, Філіппіни зіграють роль, схожу на роль Польщі в російсько-українській війні. Лусон і північні острови, зокрема група Батанес, слугуватимуть найважливішими сполучними ланками між територіями американських союзників та основним театром бойових дій.

Можливості альянсу не встигають за цими тенденціями. Використовуючи тактику "сірої зони", що включає діяльність морського ополчення та кібер-операції, що не перевищують поріг "збройного нападу", Китай зміг змінити умови безпеки в регіоні і активно обходить Договір про взаємну оборону, що підриває здатність альянсу реагувати.

Замість того, щоб розвивати нові механізми для протидії цій тактиці "сірої зони", двосторонні обговорення у межах альянсу надто часто зосереджені на військових заходах, які в кращому разі затьмарюють політичні та інституційні недоліки. Міністр національної оборони Делфін Лорензана у вересні 2021 року висловив особливе розчарування нездатністю альянсу протистояти цим новим загрозам. Лорензана закликав "внести зміни та доповнення до MDT [Договір про взаємну оборону] та інші відповідні філіппінсько-американські угоди в галузі оборони, щоб забезпечити максимально можливу співпрацю та оперативну сумісність для боротьби з так званими загрозами "сірої зони".

На сьогодні американо-філіппінський альянс успішно пройшов дві еволюційні зміни.

Під час холодної війни він функціонував як подвійний механізм безпеки, у межах якого США брали на себе відповідальність за зовнішню оборону Філіппін, а збройні сили Філіппін концентрувалися на внутрішній безпеці. Ця епоха закінчилася із закриттям американських баз у 1992 році. Після 11 вересня 2001 року операція "Незламна свобода — Філіппіни" стала провісником нової версії альянсу, спрямованої на боротьбу з тероризмом. Ця версія спиралася на тимчасове розгортання американських сил на Філіппінах у межах спільних навчань та тренувальних місій для боротьби з нетрадиційними загрозами, такими як тероризм, піратство та стихійні лиха. Незважаючи на спроби використати ці заходи оборонної дипломатії для зміцнення зовнішньої оборони, такі зусилля марні без ширшої політичної та інституційної участі.

Хороша політика краща за хорошу риторику

Щоб уможливити угоду про взаємну безпеку, зовнішньополітичний дискурс Маніли повинен краще відображати геополітичні умови, а також власні національні цілі. Як показало президентство Дутерте, відстоювання "незалежної" зовнішньої політики є гарною риторикою, але поганою політикою. Згода Філіппін на союз із США — не синонім раболіпства. Навпаки, це прояв власних національних інтересів Філіппін у просуванні як вільного та відкритого Індо-Тихоокеанського регіону, і заснованого на правилах міжнародного порядку. До того ж, переваги, що надаються Манілі Договором про взаємну оборону, також тягнуть за собою відповідальність, яку не можна ігнорувати заради зручності.

Маніла також не може очікувати, що Вашингтон ставитиметься до оборони Філіппін серйозніше, ніж самі Філіппіни. Потрібно збільшити витрати на збройні сили, щоб відповідати середньому регіональному рівню, а також визнати, що інституційні недоліки не можна вирішити за допомогою техніки.

Нещодавні нововведення, як-от фіксований термін служби начальника штабу Збройних сил Філіппін, стали важливими кроками у вдосконаленні оборонних інститутів. Проте подібні реформи мають бути набагато глибшими. Зокрема, збільшення оборонного бюджету не призведе до суттєвого покращення безпеки Філіппін, якщо ці гроші будуть негайно поглинені роздутою пенсійною системою. Виправлення таких структурних недоліків вимагає узгоджених зусиль з боку спеціальної комісії з реформ, уповноваженій не просто давати рекомендації, а проводити реформи особового складу збройних сил, структури військ та систем управління.

Нині Філіппіни можуть зробити лише обмежений внесок у забезпечення безпеки в Індо-Тихоокеанському регіоні. Але, модернізуючи свої оборонні інститути, Маніла допоможе зробити угоду про взаємну оборону справді взаємною та зміцнити регіональну безпеку за рахунок підвищення поінформованості про регіон та спільне стримування.

Зусилля доведеться докласти не лише Філіппінам. В останніх стратегічних документах адміністрації Байдена наголошується на важливості індо-тихоокеанських альянсів Вашингтона, але Філіппіни або відходять на другий план, або взагалі не згадуються. Така зневага не лише ігнорує критичну роль Філіппін в обороні Тайваню, а й ставить питання щодо суб'єктності. Чи американська девальвація альянсу є наслідком того, що Вашингтон вважає його неважливим, чи, швидше, того, що сам альянс не приніс користі? Ми вважаємо, що річ саме в марності альянсу. Вашингтон ще може зробити важливі кроки для реанімації цього партнерства, окрім звичних розмов про військові можливості та нарощування потенціалу.

Критично важливо, що бездіяльність Америки після невдалих переговорів щодо Скарборо у 2012 році значно підірвала довіру до авторитету США. Подальші підтвердження "залізних" зобов'язань Америки або обіцянки, подібні до тих, що дав тодішній держсекретар Майк Помпео у відповідь на напади на філіппінські сили, не мають жодного значення, якщо їм не вірять.

Усунення цієї кризи довіри — важливе завдання для американських політиків та ключовий крок у відповідь на скарги Маніли на те, що Вашингтон віддає перевагу позасоюзним державам на кшталт В'єтнаму перед своїм історичним партнером. Потрібні дії, а не лише політичні заяви. Примітно, що хоча Помпео підтвердив наявні зобов'язання США в галузі оборони, небажання Вашингтона суттєво переглянути Договір про взаємну оборону для усунення загроз "сірій зоні" зменшило значущість цих запевнень. До того ж, хоча Сполучені Штати не займають позицію щодо конкуруючих територіальних претензій у Південно-Китайському морі, перед переслідуванням філіппінських судів з боку Китаю США повинні розглянути можливість прийняття на себе, супроводу або перенаправлення поставок на BRP Sierra Madre відповідно до зобов'язань альянсу. щодо взаємної підтримки.

Вашингтон також має визнати, що питання безпеки не вирішуються у вакуумі, і два союзники мають почати працювати як справжні партнери. Коли йдеться про Тайвань , Південно-Китайське море, торгівлю та кібербезпеку, Маніла та Вашингтон не можуть покладатися на статус-кво. Двосторонні консультації на найвищому рівні мають стати невід'ємною частиною управління альянсом, а не його придатком. Хоча адміністрація Байдена приділяє увагу безлічі регіональних ініціатив, сподівання на те, що Маніла постійно боротиметься за час і ресурси свого союзника по договору, образливо і шкідливо для альянсу.

На сьогодні Маркос привселюдно заявляє про важливість продуктивного партнерства з Китаєм і водночас присягається не "відмовлятися від жодного квадратного дюйма [філіппінської] території". Спроба Маркоса всидіти на двох стільцях становить меншу загрозу альянсу, ніж відкрита ворожість Дутерте, його підхід також позбавлений витрат. Коливання Маркоса, швидше за все, призведуть до таких самих наслідків у відносинах з Пекіном, як і позиція Дутерте, лише затримуючи найважливіші реформи і даючи підстави деяким представникам Вашингтона вважати Манілу ненадійним союзником.

Замість того, щоб повторювати помилки часів адміністрації Дутерте, урядам обох країн слід визнати, що навіть неприємне партнерство є взаємовигідним і потребує суттєвого оновлення, щоб стати ефективним. Завдання, яке стоїть перед лідерами, полягає не в тому, щоб вирішити, чи виживе американо-філіппінський альянс, а в тому, чи матиме він значення у найближчі десятиліття.

Про авторів

Грегорі Вінгер — доцент Школи громадських та міжнародних відносин Університету Цинциннаті.

Хуліо С. Амадор III — президент незалежного Фонду національних інтересів, який займається захистом та просуванням національних інтересів Філіппін.