Громадяни та держава: політика в серці військово-цивільних відносин

У вересні 2022 року сталося щось важливе: War on the Rocks опублікував відкритий лист про американські військово-цивільні відносини, підписаний майже всіма колишніми міністром оборони та головою Об'єднаного комітету начальників штабів, котрі нині живуть. У цьому листі важливі не лише згадані в ньому речі, а й те, про що не було сказано — і не могло бути. Лист показав, наскільки мало ми знаємо про цивільних у військово-цивільних відносинах і як сильно усунення чинних військових від політики шкодить нашій здатності захистити військову професію від прихильності до партій.

Фокус переклав новий текст Еліс Хант Френди, присвячений громадянському суспільству у США та його відносинами з американською армією.

Як і більшість літератури з військово-цивільних відносин, лист, підписаний 8 міністрами оборони, дотримується військової точки зору. 10 із 16 пунктів листа стосуються того, що військові можуть і не можуть робити під час президентських виборів і перехідного періоду, взаємодії військових із правоохоронними органами, їх ставлення до партійної політики та того, як військові "підсилюють ефективний цивільний контроль". Навіть пункти, які пояснюють роль цивільних, не пояснюють, як її реалізувати, докладно зупиняючись лише тому, що військові можуть і не можуть робити у відповідь. У пунктах, де обговорюються накази, йдеться не про те, як виглядають добрі й законні накази, а про те, що законні накази мають виконуватися. Тут важливо розуміти, кому адресовано листа.

Внесемо ясність: лист не ігнорує роль цивільних. Наприклад, перші кілька пунктів присвячені цивільному контролю та тому, як він влаштований в американському уряді. Протягом усього тексту "команди військових і цивільних" та "цивільні та військові лідери" є очевидними об'єктами передового досвіду. І навіть коли йдеться про військових, цивільні особи все одно повинні знати, як чинять військові зі своїми наказами. Так, у листі обговорюється, як виглядає цивільний контроль, чи принаймні що він дає.

Отже, справа не в тому, що цивільні не торкнулися листа. Але якщо передбачається, що цивільні особи мають засвоїти певний урок, то які вимоги їхніх екзаменаторів? Наприклад, в одкровеннях про генерала Марка Міллі корисно було б побачити опис того, що цивільним слід зробити по-іншому. Але ми цього не маємо.

У тексті пояснюється, що цивільний контроль задумано як демократичний механізм.

"Зрештою, цивільний контроль здійснюється волею американського народу, вираженою через вибори", — йдеться у листі. Це правильно, але не цілком реалізовано на практиці. Вибори, безперечно, є ключовим механізмом підзвітності для представницької демократії, забезпечуючи цивільним особам легітимність, необхідну для здійснення контролю за збройними силами. Але це лише предикат — необхідна умова, але недостатня і невичерпна. Інструкцій для цивільних осіб немає, тому що наявні праці з військово-цивільних відносин їх не надають. Лист вичерпний настільки, наскільки це можливо з нашими наявними нормами та знаннями.

Вибори визначають, хто перебуває при владі, але не те, що саме та як ці люди мають робити. Виборці делегують міркування щодо конкретної політики чи рішення про застосування сили цивільним особам. Як ці виборні посадові особи та їхні політичні призначенці у Пентагоні повинні застосовувати волю середнього виборця до повсякденних рішень — наприклад, чи вимагати, щоб заступник міністра схвалив пропозицію командувача бойових дій до того, як її побачить міністр? З яких причин сенатор має голосувати проти затвердження кандидатури офіцера на підвищення до однозіркового генерала чи адмірала? Якщо президент Сполучених Штатів пропонує військовим застосувати силу проти американських громадян, котрі протестують на американських вулицях, що має робити міністр оборони? Що мають робити члени партії президента у Конгресі? А коли на членів Конгресу нападає натовп, яку роль мають відігравати військові у їхньому захисті? Все це — фундаментально політичні питання про політичний вибір. І за всієї мудрості американського законодавства та теорії військово-цивільних відносин ці дисципліни мало що можуть сказати про політику.

У своїй статті "Парадокси професіоналізму: Переосмислення військово-цивільних відносин у США" Райза Брукс звинувачує Самуеля Гантінгтона в тому, що політику як частину теорії та практики військово-цивільних відносин переважно ігнорують. Брукс пояснює, що у своїй книзі 1957 року "Солдат і держава" Гантінгтон описує військово-цивільні відносини як взаємодію між двома окремими соціальними групами з двома окремими сферами впливу.

Цивільні особи займаються політикою та залишають за військовими їхні власні справи. Саме Гантінгтон закріпив у США норму "аполітичних військових", яка, за словами Брукса, "визначає, як американські офіцери готуються до своєї професійної ролі". Лист підтверджує цей принцип, наголошуючи на важливості "усунення армії від партійної політики".

Оскільки збройні сили є ціліснішим інститутом, і тому їх легше розглядати як одиницю аналізу для академічного дослідження, фахівці з військово-цивільних відносин також часто поводяться так, ніби всі відносини мають аполітичний статус. Уникаючи згадок про політику у військово-цивільному контексті, ми ніколи не зрозуміємо, як цивільним керувати політикою так, щоб це не доводилося робити військовим.

Ця проблема проявляється навіть у тому, як колишні міністри оборони говорять про свої стосунки із політикою. Роберт Гейтс висловлює щиру відразу до неї в мемуарах про свою роботу на посаді міністра оборони.

Розповідаючи про виступ на церемонії "Про стан справ у країні", Гейтс каже: "Бути частиною політичної групи підтримки було для мене вкрай незручно, особливо коли доводилося стоячи аплодувати вельми суперечливим внутрішнім ініціативам і поглядам". Джим Меттіс під час турне, присвяченого його власній книзі, наполягав на тому, що його обов'язком як відставного генерала було залишатися поза політикою — не згадуючи, чи вимагала його робота на посаді міністра оборони дотримуватись подібних стандартів.

У лютому 2020 року тодішній міністр Марк Еспер видав пам'ятку всім військовим і цивільним співробітникам Міністерства оборони, в якій стверджувалося: "Ми підтримуємо давню традицію Міністерства оборони залишатися аполітичними". У червні того ж року Еспер сказав в інтерв'ю Politico: "Я роблю все можливе, щоб намагатися залишатися аполітичним і не втручатися в ситуації, які можуть стати політичними".

Зрозуміло, що міністри оборони займаються політикою. Вони є призначенцями президента, членами політичної партії та адміністрації. Щодо цивільних службовців Міністерства оборони, то хоча на них поширюється дія Закону Хетча, який забороняє активну підтримку "успіху чи невдачі" політичних партій чи кандидатів на посаду, вони не такі обмежені, як військовослужбовці. Цивільним особам не заборонено займатися й іншою політичною діяльністю, наприклад, відстоювати оборонний бюджет або обговорювати громадську думку про військові операції зі співробітниками Білого дому або членами Конгресу. Але, як показав лист Еспера, уявлення про аполітичність військових переросло в ідею про те, що все Міністерство оборони має заявити про свою аполітичність.

Основна частина проблеми полягає у змішанні партійної та управлінської політики. У той час як партійна політика передбачає боротьбу за владу між політичними партіями, політика управління — це боротьба інститутів і суб'єктів в уряді за владу, визначення пріоритетів і вибір політики, а також спрямування ресурсів на організації та програми. Різниця між партійною та управлінською політикою особливо небезпечна для міністра оборони, роль якого полягає у просуванні політичного порядку денного президента як члена кабінету міністрів. Інші політичні призначенці Міністерства оборони перебувають в аналогічному положенні. Хоча їх і захищають від участі у передвиборних кампаніях і боротьби за політичні посади, вони займаються роботою, яка є політичною.

Складність частково полягає в тому, що в наш час участь у політиці може здатися небажаною. Подумайте про негативні конотації, які багато людей приписують власне ідеї "політики".

"Я не хочу торкатися політики" — це звичайний спосіб запевнити слухача, що співрозмовник не намагається його зачепити чи засмутити. Бути політиком — це не лише непрофесійно для військовослужбовців, а й просто неприємно. У той же час поділ між партіями у Сполучених Штатах завжди був пов'язаний із переконаністю членів партії у своїй чесності та неетичності опонентів. Віра в те, що політика загалом огидна, крім тієї, яку ви ведете самі, дала багатьом військовим можливість вважати свої погляди не політичними, а моральними. Саме тому, як на мене, багато військових останніми роками стали політизованими, продовжуючи думати, що вони захищені від політики.

І тут ми маємо повернутися до самого визначення слова "політика". Якщо відкинути нашарування нещодавньої вульгарності та взаємної недовіри між партіями, то політика просто описує процес ухвалення рішень, необхідних для управління країною, та контролю над цим процесом. Звичайно, політика може бути жорстокою і руйнівною, але це не вина самої політики. Замість того, щоб відкидати всю політику як неспроможну, ми повинні прагнути створення групи людей, які вміють конструктивно брати участь як у партійних, так і в управлінських політичних процесах.

Відмова від цього процедурного та продуктивного визначення політики шкідлива для військово-цивільних відносин не лише тому, що заплутує військовослужбовців щодо політичних явищ, а й тому, що досвід у політиці є основою ролі цивільних осіб у військово-цивільних відносинах. Коли ми нехтуємо політикою в контексті військово-цивільних відносин, ми нехтуємо і цивільними. Як наслідок, ні військовослужбовці, ні багато цивільних керівників оборонних відомств не знають, як керувати перетинами партійної та військової політики.

Саме тому в листі не розглядається питання про політизацію армії, про наслідки прогулянки Міллі по площі Лафаєт чи напади на Капітолій США 6 січня. Люди, залучені до відносин між цивільними та військовими, не знають, що сказати з цього приводу, бо вони думають, що мають дистанціюватися від політики. Але хтось має вступати у міжпартійні дискусії, і це не можуть бути військові.

Зрозуміло, нелегко одночасно керувати політичними експертами в офісі міністра оборони та неупередженими військовими професіоналами у міністерстві, одночасно беручи участь у дебатах із представниками партій. Але робота міністра оборони не стала легшою ні завдяки військово-цивільним відносинам, ні завдяки тому, що самі практики вдають, що в міністра оборони та голови Об'єднаного комітету начальників штабів схожі посадові обов'язки.

Те, що американська політика є дисфункціональною, навряд чи є новиною, але саме в її контексті колишні керівники Міністерства оборони відчули необхідність нагадати військовим офіцерам не виконувати незаконні накази, а цивільним керівникам — не віддавати їх. Разом з американською політикою руйнується і "звичний порядок" формування політики — нездатність лідерів вирішувати питання публічно і на засіданнях Палати представників та Сенату робить роботу з інтеграції військової політики до національної політики практично нездійсненною.

Розглянемо нещодавні дебати щодо кадрових призначень. На думку деяких політиків і нинішньої адміністрації президента, збройні сили повинні вжити заходів проти расизму та виключити екстремістів зі своїх лав. Інші вважають цю політику проявом "повістки", спрямованим на витіснення певних політичних поглядів із лав збройних сил. Ще один приклад — нещодавня суперечка щодо використання генерал-майором армії соціальних мереж для спростування нападок політиків та ЗМІ на солдат. Чи був генерал надто "політичний", заперечуючи твердження про жінок на військовій службі? Чи був він набезсторонній?

Застосування сили — ще одна сфера, де невирішені політичні питання заважають військово-цивільним відносинам. Президенти, які змінювали один одного, хотіли привести свою політику у відповідність до громадської думки, яка більше не підтримувала війну в Афганістані, але протягом багатьох років військові радники і члени Конгресу висловлювалися проти виведення військ.

Військово-цивільні відносини не можуть виправити наші політичні процеси, але вони можуть визнати глибокий вплив цих процесів на взаємодію та визнати, що саме цивільні є стороною, яка несе за них найбільшу відповідальність. Підписанти вересневого листа сказали максимум можливого з огляду на наші знання про те, що потрібно для підтримки військово-цивільних відносин. Але нам потрібно більше знань про вплив політики, тобто громадян, на формування оборонної політики.

про автора

Еліс Хант Френд — віцепрезидентка з досліджень та аналізу Інституту безпеки та технологій, а також ад'юнкт-професорка Школи міжнародної служби Американського університету, де вона отримала докторський ступінь. Працювала на різних цивільних посадах у Міністерстві оборони, останнім часом обіймає посаду заступника начальника штабу заступника міністра оборони.