Нове визначення готовності збройних сил США: що далi?

У 2021 році в популярній статті на цих віртуальних сторінках два керівники різних відомств стверджували, що традиційний підхід Міністерства оборони до готовності збройних сил зовсім не готує його до величезних викликів, що постають перед департаментом. Для вирішення цієї проблеми автори (один з яких є співавтором цієї статті) закликали до створення суворої аналітичної системи готовності, яка могла би краще збалансувати вимоги найближчої перспективи з майбутніми цілями модернізації. Це була смілива пропозиція, що потребувала масштабних змін у культурі міністерства. Вона вимагала від старших керівників піти на ризик — і то в нашу з вами зміну, — аби дати нашим наступникам більше простору для ухвалення рішень у відповідь на виклики з боку КНР і Росії.

Фокус переклав статтю Кімберлі Джексона та Девіда Бергера про те, що зміниться в американській армії після змін у визначенні готовності.

За час, що минув після публікації статті Redefine Readiness or Lose, обстановка навколо Міністерства оборони істотно змінилася. Як міністерство, ми вийшли з глобальної пандемії, яка порушила ланцюжки поставок і кинула серйозний виклик нашій країні, а також нашим союзникам, партнерам і супротивникам. Після 20 років війни наші останні війська покинули Афганістан у серпні 2021 року. А менш ніж за шість місяців Росія почала найжорстокішу фазу війни в Україні з моменту свого початкового вторгнення 2014 року.

Redefine Readiness or Lose публічно відобразила глибоке занепокоєння, яке раніше набувало вигляду анекдотів, що їх розповідали пошепки в усьому департаменті: якщо Міністерство оборони й далі буде поводитися як звикло і надаватиме перевагу короткостроковим цілям над довгостроковими пріоритетами, ми ризикуємо виявитися неготовими до протистояння, стримування або перемоги над Китаєм і Росією. Хоча ця проблема не нова, аргумент був своєчасним. Після виведення Сполученими Штатами своїх військ з Афганістану перед країною постала необхідність пошуку кращого балансу між найближчими потребами та нашими довгостроковими стратегічними цілями і пріоритетами модернізації. Департамент почав офіційно і цілковито перетворюватися на "організацію, орієнтовану на дані", створюючи можливості для використання інформаційного потенціалу для прийняття рішень. Зараз ми докладаємо важких, але принципово необхідних зусиль у межах цивільних і військових організацій, щоб переглянути наш підхід до готовності істотним, вимірюваним і довгостроковим чином.

Стратегія національної оборони до 2022 року підтримала наші зусилля, визначивши необхідність "нової структури стратегічної готовності, що дає змогу проводити комплексне, засноване на даних оцінювання і надавати звітність про готовність для забезпечення більшої відповідності пріоритетам [Стратегії національної оборони]". Ми відповіли на цей заклик, розробивши визначення стратегічної готовності як здатності створювати, підтримувати та балансувати бойові спроможності та конкурентні переваги для досягнення стратегічних цілей у рамках загроз і часових горизонтів. Це визначення покликане одночасно розширити поняття готовності за межі короткострокової доступності сил і обмежити цей термін, щоб він мав конкретне значення. Визначення навмисно фокусується на принципі балансу. Департамент повинен забезпечити, щоб кінцевою метою був не просто баланс, а радше пошук рівноваги між неминуче конкуруючими пріоритетами і вимогами, щоб ми могли досягти стратегічної переваги і підтримувати її.

Недостатньо просто бути готовим заради готовності. Самої лише готовності недостатньо, щоб гарантувати, що Сполучені Штати зможуть протистояти Китаю та Росії, діяти в непередбачуваних ситуаціях і здійснювати стратегічне стримування, як того вимагає наша оборонна стратегія. На кожному етапі ми повинні чітко уявляти собі каскадні наслідки нашого вибору, щоб розвивати перевагу в ухваленні рішень на всіх рівнях і, своєю чергою, перетворювати ці досягнення на довгострокові стратегічні переваги. У статті Redefine Readiness or Lose ми справедливо повторили фундаментальні запитання Річарда Беттса про готовність: яка це готовність? Готовність до чого? І що саме має бути готове? Хоча ми, найімовірніше, не отримаємо простих відповідей на ці запитання, ми можемо і повинні створити стратегічну систему готовності, яка допоможе лідерам усіх рівнів зважувати вимоги та ризики на основі повної інформації — а головне, дотримуватися цієї системи.

Наш успіх досі залежав від тісної співпраці з нашими партнерами з офісу міністра оборони, військових відомств і служб, а також об'єднаного штабу. Хоча багато хто вітає ці зусилля, інші досі чинять опір новим ідеям і змінам. Зрештою, аби подивитися зі сторони на себе і свою готовність або неготовність, необхідний рівень самоаналізу, який змушує багатьох почуватися некомфортно. Крім того, хоча міністерство може створити найкращі інструменти вимірювання, розробити ідеальні моделі прогнозування і написати красномовні політики та стратегічні посібники з готовності, без культурного зсуву, який кине виклик бюрократичному "якось воно буде", керівники міністерства оборони продовжуватимуть ухвалювати рішення, не розуміючи їхніх справжніх наслідків.

Виконання місії під час зміни нашої культури

За останні два роки департамент домігся величезних успіхів у розробці політики, інструментів і оцінок, які формують стратегічні рамки готовності. Ці зусилля дадуть нам змогу розглядати наші розрізнені процеси, зрозуміти сукупний вплив широкого спектра рішень на готовність і визначити потенційні дії, які ми можемо зробити зараз, щоб пом'якшити шкідливий вплив у майбутньому. І хоча десятки відділів департаменту вже вклали багато часу і зусиль у створення цієї нової системи, ми все ще перебуваємо на самому початку шляху. Будь-які зміни у створенні, застосуванні і вимірюванні готовності мають розв'язувати дві ключові проблеми: виконання нашої місії і зміну нашої культури.

Ми мусимо забезпечити готовність сил, щоб дати президенту і міністру оборони можливість вибору перед обличчям криз і постійно мінливого геополітичного ландшафту. Як нещодавно заявив голова Об'єднаного комітету начальників штабів генерал Марк Міллі, військові "повинні балансувати між готовністю до поточних операцій і майбутньою модернізацією і не можуть дозволити собі опинитися в хибній пастці, що ми можемо або модернізувати, або зосередитися лише на сьогоденні: ми маємо робити і те, й інше". Ми згодні. Завдання полягає в тому, аби компроміси, притаманні балансуванню цих імперативів, були ясними та всеосяжними. Тільки за цілісного підходу до стратегічної готовності усього департаменту ми зможемо зрозуміти справжній вплив наших рішень на майбутню готовність і запропонувати необхідні дії та заходи.

Пошук такого балансу в організації, яка так сильно орієнтована на пріоритетні короткострокові кризи для захисту інтересів США, безумовно, потребуватиме зміни культури. Зміни ускладнюються тим, що в самій основі збройних сил лежить парадокс: наша головна сила стає нашою найбільшою вразливістю. Збройні сили США займаються тим, що відповідають на заклик нашої нації; нашим процесам, культурі та ухваленню рішень притаманна природна схильність до миттєвих дій. Це не недоліки конструкції або слабкості, притаманні нашому департаменту, а скоріше особливості нашої культури, які необхідно визнати, час від часу змінювати і навмисно використовувати для досягнення наших стратегічних цілей.

Через військову культуру ми схильні до негайного вжиття заходів, адже розуміємо, що будь-які негативні наслідки, спричинені тією чи іншою політикою, операцією або рішенням про виділення ресурсів, можна пом'якшити після подолання поточної кризи. Темний бік цієї позитивної риси культури полягає в тому, що міністерство часто переходить до розв'язання наступної нагальної проблеми, не аналізуючи подальших наслідків і компромісів, що виникають унаслідок вжитих заходів. У результаті ми ненавмисно жертвуємо готовністю, необхідною нам для боротьби і перемоги в майбутньому. Причина того, що військові так легко потрапляють у цю пастку, проста: легко побачити наслідки наших дій (або їхньої відсутності) у найближчій перспективі. Набагато важче вловити й усвідомити сукупний ефект наших рішень. Буває вкрай складно повністю зрозуміти загальний результат будь-якої дії, наприклад, перерозподіл сил від одного командування до іншого або регулярне подовження термінів розгортання підрозділу, який відчуває високе навантаження.

Крім того, ризики, пов'язані з потенційними діями, іноді ненавмисно згладжують у міру поширення інформації по ланцюжку командування. З огляду на інтенсивність і напружений темп роботи департаменту, існує тенденція концентруватися на наших конкретних сферах відповідальності. Часто виключається обмін ключовою інформацією в процесі ухвалення рішень, яка може виявити можливості та загрози для готовності. Це неминуче означає, що іноді вищі керівники не знають про повний спектр наслідків — позитивних, негативних або нейтральних — які виникають унаслідок ухвалюваних ними рішень, доки не стає надто пізно переглядати або розробляти варіанти пом'якшення наслідків. Заступниця секретаря Кетлін Гікс наказала внести низку змін для вирішення конкретної проблеми обміну даними в департаменті. Це основоположний крок до зміни нашої культури, щоб вважати обмін інформацією необхідним для виконання завдань, а не таким, що відволікає від них. Але це теж культурне зрушення, для повного здійснення якого потрібен час і значні зусилля.

Історично склалося так, що департамент визначає готовність шляхом оцінювання персоналу, навчання, обладнання та технічного обслуговування на рівні підрозділів, щоб переконатися, що кожен з них готовий до виконання поставлених завдань. Це визначення корисне, але не цілком достатнє для повного розуміння готовності армії до виконання своїх завдань. Ми повинні розширити нашу концепцію готовності, охоплюючи ширші заходи, які прямо чи опосередковано сприяють готовності до місії. Звісно, подібне оцінювання неминуче означає, що ми маємо стати відкритішими не тільки для ширшого обміну даними, а й для збирання важковимірюваних даних, як-от альтернативні витрати, і знайти способи довести, що наші дії запобігли негативним наслідкам.

Такий спосіб мислення не передбачає, що нам потрібно постійно підтримувати найвищий рівень боєготовності в кожному підрозділі збройних сил. Це не тільки нам не по кишені й не під силу, а й було б контрпродуктивно для цілей модернізації департаменту. Наприклад, за визначенням, підрозділ не може бути повністю готовим, якщо він перебуває в процесі навчання на новій платформі. Ба більше, готовність має створюватися, а потім свідомо і продумано витрачатися відповідно до вимог держави. Баланс між цими витратами і повільним нарощуванням рекапіталізації та модернізації — ось у чому справжня стратегічна готовність.

Рамкова концепція стратегічної готовності

Для досягнення цього надважливого балансу ми доклали значних зусиль із розроблення та впровадження системи стратегічної готовності: гнучкого і взаємодоповнюваного набору інструментів, політики й оцінок, які дають нам змогу зрозуміти, наскільки ми близькі або далекі від досягнення наших цілей. Кінцевою метою цієї системи є забезпечення того, щоб рішення, які ухвалюють наші керівники, були засновані на даних і ризиках, аби вони розуміли компроміси, необхідні для вибору одного курсу дій замість іншого.

У центрі концепції – спроба визначити і розширити способи вимірювання та оцінки стратегічної готовності. Сьогодні ми вимірюємо готовність на основі того, як об'єднані сили організовані на рівні підрозділів. Однак у бойових діях бере участь більше, ніж підрозділ. Чи має департамент базу, обладнання та кадровий потенціал для формування сил майбутнього? Стратегічна готовність – це не сукупність готовності підрозділів об'єднаних сил; це цілісний погляд на чинники, включно з оперативною готовністю, що впливають на нашу спроможність вести бойові дії в часі та за різних загроз.

Зусилля департаменту зі створення системи стратегічної готовності та формалізації стандартизованого, повторюваного процесу для більш точного оцінювання безлічі поки що не виміряних показників готовності неймовірно важливі для правильного формування і позиціонування об'єднаних сил. Наша мета – не спорадичні зміни і не короткочасні реформи. Ми прагнемо загального розуміння наслідків усіх наших рішень, пов'язаних із готовністю. Система стратегічної готовності — це динамічний, стійкий підхід, який змушує департамент інтегрувати всі наші процеси ухвалення рішень, щоб чітко сформулювати наші цілі, врахувати ризики під час ухвалення рішень, і зрозуміти, наскільки ми близькі або далекі від досягнення цих цілей. Цей підхід не зможе повністю усунути проблеми або забезпечити повну впевненість у майбутньому. Однак при його застосуванні система стратегічної готовності допоможе зменшити кількість "сліпих зон" і забезпечити, щоб навіть за наявності розбіжностей військові ґрунтували свої оцінки на загальному, послідовному наборі джерел даних та аналітичних методів.

Пов'язуючи багато основних процесів департаменту, як-от управління силами, складання та розгляд бюджету і надання допомоги Україні у сфері безпеки, ми маємо намір чіткіше висвітлити деталі проблем. Такий підхід неминуче забезпечить краще розуміння довгострокового впливу рішень вищого керівництва на готовність збройних сил. Пізніше цього літа департамент, очолюваний заступником міністра з питань персоналу та готовності, проведе перше стратегічне оцінювання готовності. Це оцінювання покликане забезпечити прозорість у Міністерстві оборони і допомогти старшим керівникам в ухваленні рішень. Однак організації Міністерства оборони вже випускають безліч щорічної аналітики для розв'язання наших нагальних проблем.

Цінність переоцінки

Навіть наші найглибші оцінювання, як правило, обмежені конкретною аудиторією або зосереджені на конкретних процесах і, з огляду на відмінності в термінах, структурах управління та організаційних правах, не мають значущого зв'язку одне з одним. Крім того, мало які з них інформують про важливе завдання департаменту — надання військовим відомствам інструкцій, підкріплених ресурсами, для розвитку об'єднаних сил, здатних досягти цілей Національної оборонної стратегії, — або вимірюють, чи принесли дії, вжиті у відповідь на це керівництво, стратегічні плоди. Щорічне оцінювання стратегічної готовності об'єднає наявні аналітичні зусилля через призму десяти вимірів стратегічної готовності: підтримання, модернізація, союзники та партнери, бізнес-системи та організаційна ефективність, людський капітал, глобальна позиція, структура сил, стійкість, оперативна готовність і мобілізація. Потім оцінювання не тільки визначить прогрес у досягненні цілей міністерства за кожним із цих параметрів і за всіма процесами, що їх регулюють, а й порекомендує важелі, які міністр оборони може використати, щоб наблизити нас до наших стратегічних цілей у царині готовності.

Така інтеграція оцінок і процесів також безпосередньо підтримує нашу здатність забезпечити ефективний нагляд за рішеннями, пов'язаними з готовністю. Кейтлін Лі на цих сторінках доводила необхідність прозорості та нагляду, щоб допомогти прищепити стратегічну дисципліну в процесі управління глобальними силами міністерства. Ми згодні з тим, що дисципліноване ухвалення рішень має першорядне значення для ефективнішого використання наших сил у сьогоденні та модернізації в майбутньому, а Глобальне управління силами — це лише один із багатьох процесів, що впливають на боєготовність департаменту. Тому департамент повинен мати можливість розширити контекст окремого рішення і розглянути його в низці інших пов'язаних рішень, ухвалених у межах цілої низки процесів, щоб визначити стратегічний вплив на боєготовність.

Наприклад, командувач військами подає запит на додаткову підтримку винищувальної авіації у своїй зоні відповідальності протягом наступних шести місяців у відповідь на кризу, що виникає. Міністру оборони представляють варіанти дій для задоволення цього запиту. Потім він ухвалює рішення продовжити розгортання ескадрильї F/A-18 Корпусу морської піхоти, вже розгорнутої в даному командуванні бойовими діями. Зараз міністерство може надати міністру оборони аналіз наслідків для майбутньої доступності ескадрилій винищувачів. При цьому ми вперше можемо відобразити загальноорганізаційні наслідки, пов'язані з підтримкою, набором і утриманням персоналу, а також рекапіталізацією винищувачів загалом.

Для такого роду аналізу наші дві групи розробляють Модель впливу рішень на готовність. Ця система прогнозної аналітики об'єднує й аналізує багато наявних, але раніше розрізнених потоків даних про готовність. У прикладі з F/A-18 модель дасть змогу департаменту глибше вивчити наслідки продовження розгортання – наприклад, вплив на майбутню готовність або план Корпусу морської піхоти з рекапіталізації винищувачів четвертого покоління (F/A-18) за допомогою F-35, а також те, чи змусить продовження відкласти раніше заплановану підготовку пілотів або ремонтників з переобладнання F-35. Наш аналіз також може показати, що це рішення призведе до зниження доступності винищувальної ескадрильї для виконання глобальних завдань на два роки вперед. Модель також пророкує, що підрозділ матиме справу із затримкою запланованої конверсії на F-35, що змусить Корпус морської піхоти значно скоригувати план підготовки та базування F-35. Із розвитком моделі ці дані дадуть змогу отримати ширшу картину нашої боєготовності та дадуть можливість побачити кінцевий вплив на боєготовність винищувачів об'єднаних сил на кілька років уперед.

Крім військових навчань, ми повинні тренуватися моделювати те, як ми приймаємо рішення. Включивши заплановані поставки кожного військового відомства в одну цілісну "модель моделей", Модель впливу рішень на готовність дасть змогу керівникам оборонних відомств на всіх рівнях візуалізувати та порівнювати наслідки відхилення від цих планів. У цьому сценарії ми зможемо побачити, що розгортання ескадрильї винищувачів ВМС чинить менш згубний вплив на боєготовність, ніж у випадку з іншими порівнянними підрозділами іншого відомства. Таке моделювання також може допомогти нам виявити раніше приховані наслідки для боєготовності, наприклад, наслідки виведення особового складу або обладнання з менш боєготових підрозділів, щоб прискорити розгортання інших підрозділів. Ця інформація може і не змінити рішення, але ми будемо озброєні повним знанням потенційних наслідків і ясністю щодо того, що можна зробити, щоб пом'якшувати ці наслідки в майбутньому.

Звісно, жоден із цих інструментів не є панацеєю для розв'язання наших проблем із готовністю. Нам необхідна дисципліна, щоб розглянути всі аспекти та виміри стратегічної готовності та визнати вплив наших рішень на весь департамент. Хоча Модель впливу рішень на готовність пропонує потужні можливості прогнозування, ми знаємо, що для розв'язання завдань майбутнього необхідні людські судження та аналіз минулих і поточних рішень та ініціатив, пов'язаних із готовністю. Крім того, чільне місце в кожному аспекті системи стратегічної готовності посідає гнучкість. Ми знаємо, що наше перше оцінювання стратегічної готовності не буде ідеальним – але ми й не ставили перед собою такої мети. Майже настільки ж важливим, як і оцінка нашої спроможності досягти стратегічних цілей, є виявлення прогалин у наших оцінюваннях. Аналогічним чином, повна операційна спроможність Моделі впливу рішень на готовність не є кінцевою місією. Ми продовжуватимемо вдосконалювати обсяг прогностичного аналізу, який може забезпечити Модель, у міру розроблення нових моделей і отримання додаткових метрик. Департамент не очікує рішення на тарілочці з блакитною облямівкою, і тому ми розробили систему стратегічної готовності так, щоб вона могла адаптуватися й розвиватися із отриманням нових знань та зміною обстановки.

Заклик до дії

На нас чекає непроста робота. Зміна культури ніколи не буває легкою, особливо в такій великій і розвиненій організації, як Міністерство оборони. Саме тому, незважаючи на загальну згоду з необхідністю цих змін, вони так і не відбулися. За останні два роки міністерство багато чого досягло в переході до стратегічного підходу до забезпечення готовності, і ми бачимо на горизонті ще більший прогрес. У міру формалізації нашої політики і перевірки наших оцінок ми наближаємося до впровадження цілісних, аналітичних і суворих засобів для розгляду подальшого впливу рішень на нашу найближчу і довгострокову готовність і на всі наші стратегічні цілі. Домагаючись переваги в ухваленні рішень над нашими супротивниками, ми плануємо випередити їхню здатність діяти зараз і в майбутньому.

Однак перевага в ухваленні рішення ще не означає впевненості в рішенні. Наші інструменти повинні забезпечувати нам ясність, покращуючи те, що ми знаємо, і ставлячи під сумнів те, що, як нам здається, ми знаємо, але ми не можемо повністю покладатися на них. Ми, як і раніше, повинні розвивати аналіз і судження, які є основними принципами моделей управління талантами військових і цивільних співробітників департаменту. Ухвалення рішень – це мистецтво, а не наука. Ми покладаємося на науку для того, щоб отримати інформацію про мистецтво. Балансу можна досягти тільки в разі, якщо наші старші керівники враховуватимуть ризики й ухвалюватимуть добре поінформовані рішення. Для цього ми повинні дати керівництву краще розуміння завтрашніх ризиків, якими загрожують сьогоднішні рішення, щоб наші наступні кроки були більш точними, продуманими і, зрештою, успішними і такими, що ведуть до перемоги.

Розробка системи стратегічної готовності — не єдине рішення для досягнення балансу між сьогоднішньою готовністю і можливістю модернізації об'єднаних сил у майбутньому. Наступним кроком буде створення давно необхідного показника вимог, на основі якого ми проєктуватимемо об'єднані сили майбутнього. Без цього показника ми не зможемо повністю зрозуміти, наскільки ми близькі чи далекі від стратегічної готовності.

Про авторів

Кімберлі Джексон — заступниця помічника міністра оборони з питань готовності збройних сил.

Девід Бергер — генерал, комендант Корпусу морської піхоти.