Незамінні: Як США ділитимуть зброю між Україною, Ізраїлем і Тайванем

Назвавши США "незамінною державою", президент Джо Байден під час свого другого виступу в Овальному кабінеті заявив, що в Америки достатньо ресурсів і відповідальності, щоб озброювати Україну та Ізраїль "стільки, скільки буде потрібно". У виступі не було згадано про Тайвань – іншого партнера США, який гостро потребує американської зброї, – а також про компроміси, які необхідно буде знайти, щоб збалансувати суперечливі зобов'язання Вашингтона.

Фокус переклав статтю Дженніфер Кавани і Джордана Коена про пріоритетність передання військової допомоги США у світі.

Як показує наш аналіз, найсуттєвіший потенційний компроміс – не між Україною та Ізраїлем, які мають різні потреби в озброєнні, і не між Україною та Тайванем, які більше збігаються, але все одно мають різні пріоритети. Скоріше, Вашингтон має зосередитися на компромісі між Ізраїлем і Тайванем. У кращому випадку, якщо конфлікт між Ізраїлем і ХАМАСом залишиться обмеженим, Вашингтон може взагалі не зіткнутися з проблемою компромісу. Але якщо бойові дії розширяться і почнуть охоплювати Хезболлу або прямий конфлікт з Іраном, Сполученим Штатам не вдасться уникнути важкого вибору в розподілі поставок озброєнь і військової допомоги між Україною, Ізраїлем і союзниками в Індо-Тихоокеанському регіоні.

Незважаючи на те, що військові потреби Тайваню та України багато в чому збігаються — особливо в частині ППО і безпілотних авіаційних систем, — численні відмінності між ними роблять виділення ресурсів для обох країн недоцільним. Найбільш пріоритетні потреби України включають важку артилерію, боєприпаси, танки, ракети малої дальності і мобільну ППО, в той час як Тайвань відчуває набагато більшу потребу в протикорабельних ракетах, морських мінах, ракетах великої дальності і більш сучасних системах ППО великої дальності. Додавання допомоги Ізраїлю змінює ці розрахунки. Потреби Ізраїлю певною мірою збігаються з потребами України, але в них набагато більше спільного з потребами Тайваню та інших союзників по Індо-Тихоокеанському регіону. Це означає, що зобов'язання надавати повноцінну допомогу Ізраїлю може призвести до того, що Тайвань та інші союзники і партнери США в Індо-Тихоокеанському регіоні зіштовхнуться з більш тривалими затримками в отриманні необхідних їм систем, а американські війська виявляться погано підготовленими до протидії Китаю.

Щоб не ставити в таке становище союзників США в Індо-Тихоокеанському регіоні, Вашингтон має визнати обмеженість своїх ресурсів і необхідність компромісів у питаннях військової допомоги. Індо-Тихоокеанський регіон є головним оборонним пріоритетом Америки, згідно з Національною оборонною стратегією Байдена, і Вашингтон зіткнеться з великими середньо- і довгостроковими ризиками ескалації, якщо він не зможе ефективно стримувати Китай. Ба більше, військова загроза з боку Китаю істотно вища, ніж з боку Хезболли або Ірану, а нинішній військовий потенціал Тайваню значно нижчий за ізраїльський.

У зв'язку з цим Вашингтон повинен встановити чіткі межі допомоги Ізраїлю, щоб зберегти потенціал, необхідний для стримування Китаю в Індо-Тихоокеанському регіоні.

• По-перше, Сполучені Штати повинні зняти з озброєння ключові системи, необхідні Тайваню, іншим азіатським союзникам і партнерам, а також американським військам в Індо-Тихоокеанському регіоні. До них належать високоточні та протикорабельні ракети великої дальності, системи ППО типу Stinger, Patriot і Terminal High Altitude Area Defense, а також значна частина безекіпажних авіаційних і військово-морських систем.
• По-друге, Сполучені Штати повинні в приватному порядку чітко визначити жорсткі межі американської матеріальної підтримки, включно з можливостями, обсягами та тривалістю, що дасть змогу Ізраїлю розробити життєздатні плани оборони.
• Нарешті, політикам варто визначити стратегію виходу з кризи, аби зрештою згорнути додаткову екстрену допомогу, що надається для підтримки Ізраїлю в цей кризовий період.

Сценарій 1: обмежене вторгнення в Газу

Якщо ізраїльська кампанія в Газі обмежиться багатомісячним наступом на ХАМАС, Сполученим Штатам не важко буде підтримати її без шкоди для допомоги Україні або Тайваню.

За невеликими винятками можливості, затребувані в Україні, не потрібні Ізраїлю для операцій у Газі, а ті накладки, які все ж мають місце, цілком подоланні. Для нанесення тисяч авіаударів по цілях у секторі Гази Ізраїль досі здебільшого покладався на свою систему ППО "Залізний купол" із ракетами-перехоплювачами "Тамір" і високоточні боєприпаси, які запускають із повітря, включно з бомбами малого діаметру і гравітаційними бомбами, оснащеними спільними боєкомплектами прямого наведення. Останніми тижнями Сполучені Штати надали Ізраїлю додаткові партії цієї зброї, але це не було зроблено за рахунок України або інших пріоритетів американської зовнішньої політики.

Ізраїль – єдина країна, що експлуатує систему "Залізний купол", а Україна не має літаків F-15, необхідних для запуску бомб малого діаметра з повітря. США обіцяли надати Україні (і Тайваню) наземний варіант бомби малого діаметру, однак ці бомби є новим засобом ураження і досі не надійшли. Україна використовує JDAM, які перетворюють некеровану зброю на керовану, але вони відносно дешеві і їх легко виробляти у великих кількостях. Продовжуючи наносити авіаудари, Ізраїль може використовувати й інші високоточні боєприпаси, наприклад, ракети Hellfire, які, за наявними даними, також поставили США в рамках нещодавніх постачань допомоги, але за наявності надлишкових потужностей і доведеної спроможності нарощувати виробництво задовольнити потреби Ізраїлю в цій зброї буде нескладно.

Для конфлікту, що обмежується сектором Газа, Ізраїль не відчуває особливих потреб у більшості засобів, які в Україні дефіцитні і мають найбільший попит. Наприклад, сучасні системи ППО типу Patriot оснащені ракетами, які занадто дорогі, щоб витрачати їх на менш досконалі ракети ХАМАСу. Наземна високоточна зброя, така як ATACMS, має більшу дальність, ніж потрібно для ударів по Газі. Ізраїль міг би використовувати ракети Stinger, які користувалися великим попитом в Україні, але їхні запаси в США настільки обмежені, що США навряд чи зможуть надати їх будь-якому партнеру в найближчій перспективі. З іншого боку, малоймовірні і запити на додаткові танки, артилерію, ударні безпілотники або літаки. Навіть якщо конфлікт між ХАМАСом та Ізраїлем розшириться до наземного вторгнення, Армія оборони Ізраїлю, найімовірніше, вже має достатню кількість власних систем.

Масштабніша наземна операція в секторі Газа призведе до виникнення додаткових потреб у засобах оборони. Зокрема зросте попит на 155-мм снаряди, які Україна спалює зі швидкістю 6 тисяч на день, що значно перевищує американські виробничі потужності, які становлять 28 тисяч на місяць. Однак порівняно з Україною потреби Ізраїлю в 155-мм боєприпасах, найімовірніше, будуть обмежені. Наприклад, під час 51-денної ізраїльської операції в секторі Газа в 2014 році Армія оборони Ізраїлю повідомила про використання близько 35 тисяч артилерійських снарядів. Це можна порівняти з темпами стрільби американських військ, що діють у міських умовах проти Ісламської держави.

Вашингтон уже надав Ізраїлю десятки тисяч таких снарядів, хоча Пентагон відкинув твердження про те, що їх було переспрямовано з України до Ізраїлю. У поєднанні з великим замовленням на боєприпаси, яке Ізраїль зробив на початку цього року, і доступом до залишків американських запасів, розміщених на ізраїльській території, цього може виявитися достатньо для задоволення потреб Ізраїлю в Газі. Задоволення потреб Ізраїлю в боєприпасах може бути пов'язане з деякими незначними втратами для операцій України, але з огляду на те, що контрнаступ України значною мірою зупинився, ці наслідки мають бути невеликими і тимчасовими.

Сценарій 2: розширення війни з Хезболлою

Розширення конфлікту за участю Хезболли, однак, різко підвищить військові потреби Ізраїлю і потенційні запити на допомогу з боку США. Це призведе до реального, але не некерованого навантаження на допомогу Україні. Однак у цьому сценарії основну увагу слід приділити впливу на військову допомогу і стримування в Індо-Тихоокеанському регіоні.

Вважається, що Хезболла має у своєму розпорядженні приблизно 20-50 тисяч бойовиків і запас приблизно в 150 тисяч ракет, включно з відносно сучасними балістичними і протикорабельними ракетами з точним наведенням і ракетами малої дальності, а також безпілотниками, здатними подолати ізраїльську ППО і зруйнувати найважливіші об'єкти інфраструктури. У 2006 році у війні проти Хезболли в Південному Лівані Ізраїль використовував переважно далекобійні вогневі засоби, вразивши до 7 тисяч цілей за допомогою 19 тисяч бомб і 2 тисяч ракет, а також більш обмежену наземну кампанію і морську блокаду з ударами з моря. Якби сьогодні Армія оборони Ізраїлю вступила в бої з сильнішою і добре озброєною Хезболлою, вона майже напевно відповіла би посиленням авіаударів і артилерійського вогню, що створило би додаткові потреби у високоточних боєприпасах і амуніції. Ізраїль також перекинув танкові підрозділи до свого північного кордону, що дозволяє припустити можливість проведення наземної операції.

Сполучені Штати, ймовірно, зможуть забезпечити Ізраїль зброєю ближнього радіусу дії, необхідною для боротьби з Хезболлою. Однак триваліша або інтенсивніша кампанія, ніж у 2006 році – а це цілком імовірно з огляду на те, що Хезболла зараз значно сильніша, – може призвести до виснаження наявних запасів, особливо таких систем, як Hellfire, які використовуються в Україні та Тайвані. Компроміси стануть ще складнішими, якщо Ізраїль попросить системи повітряного базування більшої дальності, як-от протиракета типу "повітря-поверхня" або спільна протиракетна зброя, для нанесення ударів по цілях Хезболли в Сирії, де модернізовані системи ППО здатні перехоплювати ізраїльські винищувачі та боєприпаси повітряного базування. Можливо, Ізраїлю не знадобиться багато таких ракет великої дальності. Однак вони відіграватимуть ключову роль у будь-якій кампанії в Індо-Тихоокеанському регіоні, а запаси США вельми обмежені – за деякими оцінками, вони вже нижчі за ті, що будуть потрібні для дій у разі нападу на Тайвань, – тому навіть незначне відволікання може підірвати як потенціал стримування, так і бойовий потенціал на Індо-Тихоокеанському театрі.

Задовольнити додатковий попит на 155-мм боєприпаси буде складніше. За час 34-денної війни з Хезболлою у 2006 році ізраїльські війська випустили близько 150 тисяч артилерійських снарядів, включно зі 155-мм та іншими варіантами. В умовах посилення Хезболли Армії оборони Ізраїлю, можливо, доведеться збільшити інтенсивність артилерійського вогню. Принаймні, наземна операція, яка триватиме кілька місяців, може збільшити потреби Ізраїлю в 155-мм боєприпасах більш ніж на 100 тисяч снарядів, що, безсумнівно, змусить піти на компроміс із поставками в Україну. І знову патова ситуація в Україні та менші потреби Ізраїлю мають стати вирішальними чинниками при розподілі ресурсів між двома країнами.

Потреби Ізраїлю в засобах ППО також можуть зрости, якщо війна включатиме операції проти Хезболли. Для захисту від більшого і сучасного ракетного арсеналу Хезболли Ізраїль використовує багаторівневі системи ППО, що включають "Пращу Давида" і протиракети Arrow-3. Однак навіть ці передові системи можуть виявитися неефективними через високу скорострільність крилатих ракет Хезболли. Обидві системи виробляються в Ізраїлі, тому Сполучені Штати не зможуть безпосередньо поповнити їхні запаси. Однак для заповнення нестачі Ізраїль може запросити американські системи ППО Patriot, які вже зараз перебувають у дефіциті. Вони необхідні не тільки в Україні, а й в Індо-Тихоокеанському регіоні – як для асиметричної оборони Тайваню, так і для американських об'єктів у цьому регіоні. Надання їх Ізраїлю призведе до того, що обидві держави залишаться вразливими.

Нарешті, як і 2006 року, Ізраїль також може спробувати блокувати ліванські порти, щоб обмежити надходження зброї до Лівану. В Ізраїлю є запас протикорабельних ракет вітчизняного виробництва, які він міг би використовувати для підтримки цієї операції, але залежно від масштабів він може запросити й інші, наприклад, ракети Harpoon, які Ізраїль раніше закуповував у США. З огляду на те, що Тайвань очікує 800 ракет Harpoon, а інші союзники в Індо-Тихоокеанському регіоні зацікавлені в цьому потенціалі, задоволення запиту Ізраїлю на цю або аналогічні системи вимагатиме складних компромісів.

Сценарій 3: прямий конфлікт з Іраном

Іран традиційно спирається на проксі на кшталт Хезболли, але в міру активізації ізраїльських операцій проти ХАМАСу є ризик, що ізраїльсько-іранська "тіньова війна" може стати більш відкритою. Якщо це станеться, то додаткові військові потреби Ізраїлю, наприклад, у далекобійних засобах і ППО, вплинуть на деяку військову допомогу США Україні, але можуть мати руйнівні наслідки для союзників і партнерів Вашингтона в Індо-Тихоокеанському регіоні.

Іран володіє чи не найбільш універсальним і великим арсеналом ракет на Близькому Сході. До нього входять крилаті та балістичні ракети, ракети дальнього радіусу дії, здатні досягти Тель-Авіва, великі воєнізовані сили наземного і морського базування, а також, імовірно, сучасні системи ППО, придбані у Росії.

Для подолання іранської ППО Ізраїль може попросити у США додаткові високоточні боєприпаси великої дальності (найімовірніше, повітряного і морського базування), зокрема спільну протиракету "повітря-поверхня", Tomahawk або Standard Missile-6, а також сучасні безпілотні системи з ударним потенціалом. Для протидії загрозам з боку іранських воєнізованих сил морського базування Ізраїлю можуть знадобитися додаткові безекіпажні надводні та підводні кораблі і значний запас протикорабельних ракет, включно з протикорабельними ракетами великої дальності і ракетами Harpoon. Нарешті, прямий конфлікт з Іраном створить додаткові проблеми для ППО. Оскільки Ізраїлю потрібен час для нарощування запасів ракет Arrow-3, він може попросити американські системи Patriot або навіть тимчасове використання американської системи ППО для захисту від іранського арсеналу балістичних і крилатих ракет.

За винятком системи ППО Patriot, ці можливості не дуже затребувані в Україні, але вони необхідні для Індо-Тихоокеанського театру військових дій і є там дефіцитом. Наприклад, американські війська, їхні союзники та партнери значною мірою покладатимуться на ударні засоби великої дальності для нанесення ударів по повітряних, військово-морських і, можливо, материкових засобах Китаю. Пентагон приділяє пріоритетну увагу нарощуванню виробництва цих озброєнь, зокрема, спільних протиракет класу "повітря-поверхня" і протикорабельних ракет великої дальності, однак ці зусилля будуть зведені нанівець у разі перекидання значних обсягів тих та інших на Близький Схід. Безекіпажні авіаційні та військово-морські системи також будуть цінними для американських військ, щоб протистояти китайському флоту вторгнення в Тайванській протоці або китайським силам у Південно-Китайському морі. Ці ж системи відіграватимуть центральну роль в асиметричній обороні Тайваню. Нарешті, з огляду на наявність у Китаю великої кількості сучасних озброєнь, ППО всіх видів в Індо-Тихоокеанському регіоні відіграватиме ключову роль, і втрата навіть помірної кількості цих систем на Близькому Сході негативно позначиться на позиції США в Азії.

Обґрунтування пріоритетності Тайваню

Існують дві основні причини, через які військова допомога Тайваню має бути пріоритетнішою за допомогу Ізраїлю. Найголовніша з них у тому, що інтереси США в Індо-Тихоокеанському регіоні набагато вищі, ніж на Близькому Сході. Адміністрація Байдена неодноразово визначала Китай як найбільш значущого конкурента США і ставила завдання стримування китайської агресії в Індо-Тихоокеанському регіоні як пріоритет американської оборонної політики. США мають значні економічні інтереси в регіоні та стратегічно зацікавлені у стримуванні захоплення Китаєм Тайваню, що може змінити баланс сил в Азії та чинити тиск на американські альянси в регіоні. На відміну від цього, економічні та стратегічні інтереси США на Близькому Сході значно вужчі, особливо з урахуванням більшої енергетичної незалежності США. Провал стримування в Індо-Тихоокеанському регіоні матиме більш серйозні наслідки для США, і його слід усіма силами уникати.

Крім того, допомога США в Індо-Тихоокеанському регіоні більш актуальна і, найімовірніше, матиме більший вплив на регіональне стримування і ризики ескалації, ніж на Близькому Сході. Військовий виклик, який Китай кидає Тайваню та іншим союзникам в Індо-Тихоокеанському регіоні, істотно вищий за загрозу, яку становлять для Ізраїлю Хезболла або Іран, тим паче, що ні той, ні інший досі не проявляли особливого інтересу до ескалації конфлікту з Ізраїлем. Це вірно не тільки тому, що військовий потенціал Китаю значно перевершує потенціал Ірану і його союзників, а й тому, що Ізраїль володіє сучасним і добре оснащеним арсеналом, який щорічно поповнюється за рахунок американської військової допомоги в розмірі близько 4 млрд доларів. У цьому контексті має сенс визначити пріоритетність обмежених ресурсів на користь більш серйозних загроз і потреб.Крім того, допомога США в Індо-Тихоокеанському регіоні є актуальнішою і, найімовірніше, матиме більший вплив на регіональне стримування і ризики ескалації, ніж на Близькому Сході. Військовий виклик, який Китай кидає Тайваню та іншим союзникам в Індо-Тихоокеанському регіоні, істотно вищий за загрозу, яку становлять для Ізраїлю Хезболла або Іран, тим паче, що ні той, ні інший досі не виявляли особливого інтересу до ескалації конфлікту з Ізраїлем. Це вірно не тільки тому, що військовий потенціал Китаю значно перевершує потенціал Ірану і його союзників, а й тому, що Ізраїль володіє сучасним і добре оснащеним арсеналом, який щорічно поповнюється за рахунок американської військової допомоги в розмірі близько 4 млрд доларів. У цьому контексті має сенс визначити пріоритетність обмежених ресурсів на користь більш серйозних загроз і потреб.

Визначений шлях уперед

Замість безстрокової військової допомоги Вашингтон повинен надавати вузькоспеціалізовану допомогу Ізраїлю, спрямовану на підвищення його спроможності до самооборони і зниження найактуальніших загроз, які походять від ХАМАСу. Політики повинні чітко дати зрозуміти Ізраїлю, що потенціал, який вважається ключовим для стримування в Індо-Тихоокеанському регіоні, надаватися не буде. До них належать усі ударні системи великої дальності, протикорабельні ракети, системи ППО, включно зі Stinger, Patriot і Terminal High Altitude Area Defense, а також значна частина безекіпажних повітряних і морських платформ.

Для того щоб ці системи залишалися "за бортом", Сполучені Штати повинні в приватному порядку повідомити військовому кабінету Ізраїлю про межі своєї підтримки, уточнивши, які можливості вони можуть і не можуть надати, в якій кількості і в які терміни. Американські лідери мають чітко дати зрозуміти, що в міру розширення конфлікту межі американської підтримки посилюватимуться, стимулюючи Ізраїль уникати ескалації, реалістично планувати власні операції з урахуванням наявних запасів зброї і робити вибір на користь інвестицій у власну довгострокову безпеку. Чітке визначення меж військової допомоги на початковому етапі може також сприяти зниженню політичного тиску надалі, у міру розвитку конфлікту.

Нарешті, американські політики повинні почати планувати заходи зі скорочення надзвичайної допомоги, що перевищує щорічну військову допомогу, яку Ізраїль зазвичай отримує від США. Україна, Афганістан та Ірак показують, як важко скоротити військову допомогу після того, як вона вже надана. Щоб не допустити повторення ситуації, американським політикам слід визначити показники, пов'язані з прогресом Ізраїлю в досягненні військових цілей і розвитку оборонно-промислової бази, які ініціюватимуть поступове скорочення надзвичайної допомоги та повернення до статусу-кво. Політики також можуть розглянути можливість використання пакета заходів з надання допомоги Ізраїлю, що перебуває на розгляді Конгресу, для подальшого позначення меж надзвичайної військової допомоги. З огляду на те, що Ізраїль має в своєму розпорядженні більшу частину того, що йому необхідно для продовження кампанії в Газі, і потужний оборонний сектор, менший пакет допомоги міг би, як і раніше, сигналізувати про політичну підтримку США найпріоритетніших короткострокових потреб Ізраїлю, але з більш чіткою кінцевою точкою і меншим ризиком тиску на пріоритетні системи, необхідні в Індо-Тихоокеанському регіоні.

Деякі спостерігачі, вважаючи, що США не в змозі надати необмежену кількість озброєнь цілій низці партнерів і при цьому до межі наповнити власні резерви, стверджують, що найкращим рішенням є масове нарощування інвестицій для приведення оборонно-промислової бази в стан, придатний для ведення бойових дій. Такий підхід не може задовольнити найближчі потреби або усунути причини затримок і "вузьких місць" в американському виробництві озброєнь. Ба більше, цілком імовірно, що попит зростатиме разом зі збільшенням пропозиції, що не призведе до поліпшення становища США.

Сполучені Штати не можуть уникнути необхідності робити жорсткий вибір при розподілі дефіцитної військової допомоги. Тому вони мають визначити чіткі цілі та ретельно розставити пріоритети у фінансуванні. Інакше виникає реальний ризик того, що Сполучені Штати виявляться слабкішими за головного суперника в Індо-Тихоокеанському регіоні через те, що занадто сильно вклалися в інших регіонах.

Про авторів

Дженніфер Кавана – старша наукова співробітниця програми "Американська держава" Фонду Карнегі за міжнародний мир.

Джордан Коен – аналітик з питань оборони та зовнішньої політики в Інституті Катона.