Незаменимые: Как США будут делить оружие между Украиной, Израилем и Тайванем

Назвав США "незаменимым государством", президент Джо Байден во время своего второго выступления в Овальном кабинете заявил, что у Америки достаточно ресурсов и ответственности, чтобы вооружать Украину и Израиль "столько, сколько потребуется". В выступлении не было упомянуто о Тайване – другом партнере США, остро нуждающемся в американском оружии, – а также о компромиссах, которые необходимо будет найти, чтобы сбалансировать противоречивые обязательства Вашингтона.

Фокус перевел статью Дженнифер Каваны и Джордана Коэна о приоритетности передачи военной помощи США в мире.

Как показывает наш анализ, наиболее существенный потенциальный компромисс – это не между Украиной и Израилем, которые имеют разные потребности в вооружениях, и не между Украиной и Тайванем, которые больше совпадают, но все равно имеют разные приоритеты. Скорее, Вашингтон должен сосредоточиться на компромиссе между Израилем и Тайванем. В лучшем случае, если конфликт между Израилем и ХАМАСом останется ограниченным, Вашингтон может вообще не столкнуться с проблемой компромисса. Но если боевые действия расширятся и начнут включать в себя Хезболлу или прямой конфликт с Ираном, Соединенным Штатам не удастся избежать трудного выбора в распределении поставок вооружений и военной помощи между Украиной, Израилем и союзниками в Индо-Тихоокеанском регионе.

Несмотря на то, что военные потребности Тайваня и Украины во многом совпадают – особенно в части ПВО и беспилотных авиационных систем, – многочисленные различия между ними делают выделение ресурсов для обеих стран нецелесообразным. Наиболее приоритетные потребности Украины включают тяжелую артиллерию, боеприпасы, танки, ракеты малой дальности и мобильную ПВО, в то время как Тайвань испытывает гораздо большую потребность в противокорабельных ракетах, морских минах, ракетах большой дальности и более современных системах ПВО большой дальности. Добавление помощи Израилю меняет эти расчеты. Потребности Израиля в некоторой степени совпадают с потребностями Украины, но в них гораздо больше общего с потребностями Тайваня и других союзников по Индо-Тихоокеанскому региону. Это означает, что обязательство оказывать полноценную помощь Израилю может привести к тому, что Тайвань и другие союзники и партнеры США в Индо-Тихоокеанском регионе столкнутся с более длительными задержками в получении необходимых им систем, а американские войска окажутся плохо подготовленными к противодействию Китаю.

Чтобы не ставить в такое положение союзников США в Индо-Тихоокеанском регионе, Вашингтон должен признать ограниченность своих ресурсов и необходимость компромиссов в вопросах военной помощи. Индо-Тихоокеанский регион является главным оборонным приоритетом Америки, согласно Национальной оборонной стратегии Байдена, и Вашингтон столкнется с большими средне- и долгосрочными рисками эскалации, если он не сможет эффективно сдерживать Китай. Более того, военная угроза со стороны Китая существенно выше, чем со стороны Хезболлы или Ирана, а нынешний военный потенциал Тайваня значительно ниже израильского.

В связи с этим Вашингтон должен установить четкие границы помощи Израилю, чтобы сохранить потенциал, необходимый для сдерживания Китая в Индо-Тихоокеанском регионе.

Во-первых, Соединенные Штаты должны снять с вооружения ключевые системы, необходимые Тайваню, другим азиатским союзникам и партнерам, а также американским войскам в Индо-Тихоокеанском регионе. К ним относятся высокоточные и противокорабельные ракеты большой дальности, системы ПВО типа Stinger, Patriot и Terminal High Altitude Area Defense, а также значительная часть безэкипажных авиационных и военно-морских систем.

Во-вторых, Соединенные Штаты должны в частном порядке четко определить жесткие пределы американской материальной поддержки, включая возможности, объемы и продолжительность, что позволит Израилю разработать жизнеспособные планы обороны.

Наконец, политикам стоит определить стратегию выхода из кризиса, чтобы в конечном итоге свернуть дополнительную экстренную помощь, предоставляемую для поддержки Израиля в этот кризисный период.

Сценарий 1: ограниченное вторжение в Газу

Если израильская кампания в Газе ограничится многомесячным наступлением на ХАМАС, Соединенным Штатам не составит труда поддержать ее без ущерба для помощи Украине или Тайваню.

За редким исключением, возможности, востребованные в Украине, не нужны Израилю для операций в Газе, а те накладки, которые все же имеют место, вполне преодолимы. Для нанесения тысяч авиаударов по целям в секторе Газа Израиль до сих пор в основном полагался на свою систему ПВО "Железный купол" с ракетами-перехватчиками "Тамир" и запускаемые с воздуха высокоточные боеприпасы, включая бомбы малого диаметра и гравитационные бомбы, оснащенные совместными боекомплектами прямой наводки. В последние недели Соединенные Штаты предоставили Израилю дополнительные партии этого оружия, но это не было сделано за счет Украины или других приоритетов американской внешней политики.

Израиль – единственная страна, эксплуатирующая систему "Железный купол", а Украина не располагает самолетами F-15, необходимыми для запуска бомб малого диаметра с воздуха. США обещали предоставить Украине (и Тайваню) наземный вариант бомбы малого диаметра, однако эти бомбы являются новым средством поражения и до сих пор не поступили. Украина использует JDAM, которые превращают неуправляемое оружие в управляемое, но они относительно дешевы и их легко производить в больших количествах. Продолжая наносить авиаудары, Израиль может использовать и другие высокоточные боеприпасы, например, ракеты Hellfire, которые, по имеющимся данным, также были поставлены США в рамках недавних поставок помощи, но при наличии избыточных мощностей и доказанной способности к наращиванию производства удовлетворить потребности Израиля в этом оружии не составит труда.

Для конфликта, ограничивающегося сектором Газа, Израиль не должен испытывать особых потребностей в большинстве средств, которые в Украине находятся в дефиците и пользуются наибольшим спросом. Например, современные системы ПВО типа Patriot оснащены ракетами, которые слишком дороги, чтобы тратить их на менее совершенные ракеты ХАМАСа. Наземное высокоточное оружие, такое как ATACMS, имеет большую дальность, чем требуется для ударов по Газе. Израиль мог бы использовать ракеты Stinger, которые пользовались большим спросом в Украине, но их запасы в США настолько ограничены, что США вряд ли смогут предоставить их какому-либо партнеру в ближайшей перспективе. С другой стороны, маловероятны запросы на дополнительные танки, артиллерию, ударные беспилотники или самолеты. Даже если конфликт между ХАМАСом и Израилем расширится до наземного вторжения, Армия обороны Израиля, скорее всего, располагает достаточным количеством собственных систем.

Более масштабная наземная операция в секторе Газа приведет к возникновению дополнительных потребностей в средствах обороны. В том числе возрастет спрос на 155-мм снаряды, которые Украина сжигает со скоростью 6 тысяч в день, что значительно превышает американские производственные мощности, составляющие 28 тысяч в месяц. Однако по сравнению с Украиной потребности Израиля в 155-мм боеприпасах, скорее всего, будут ограничены. Например, в ходе 51-дневной израильской операции в секторе Газа в 2014 году Армия обороны Израиля сообщила об использовании около 35 тысяч артиллерийских снарядов. Это сопоставимо с темпами стрельбы американских войск, действующих в городских условиях против Исламского государства.

Вашингтон уже предоставил Израилю десятки тысяч таких снарядов, хотя Пентагон отверг утверждения о том, что они были перенаправлены из Украины в Израиль. В сочетании с крупным заказом на боеприпасы, который Израиль сделал в начале этого года, и доступом к остаткам американских запасов, размещенных на израильской территории, этого может оказаться достаточно для удовлетворения потребностей Израиля в Газе. Удовлетворение потребностей Израиля в боеприпасах может быть сопряжено с некоторыми незначительными издержками для операций Украины, но, учитывая, что контрнаступление Украины в значительной степени заторможено, эти последствия должны быть небольшими и временными.

Сценарий 2: расширение войны с Хезболлой

Расширение конфликта с участием Хезболлы, однако, резко повысит военные потребности Израиля и потенциальные запросы на помощь со стороны США. Это приведет к реальной, но не неуправляемой нагрузке на помощь Украине. Однако в данном сценарии основное внимание следует уделить влиянию на военную помощь и сдерживание в Индо-Тихоокеанском регионе.

Считается, что Хезболла располагает примерно 20-50 тысяч боевиков и запасом примерно в 150 тысяч ракет, включая относительно современные баллистические и противокорабельные ракеты с точным наведением и ракеты малой дальности, а также беспилотники, способные преодолеть израильскую ПВО и разрушить важнейшие объекты инфраструктуры. В 2006 году в войне против Хезболлы в Южном Ливане Израиль использовал в основном дальнобойные огневые средства, поразив до 7 тысяч целей с помощью 19 тысяч бомб и 2 тысяч ракет, а также более ограниченную наземную кампанию и морскую блокаду с ударами с моря. Если бы сегодня Армия обороны Израиля столкнулась с более сильной и хорошо вооруженной Хезболлой, она почти наверняка ответила бы усилением авиаударов и артиллерийского огня, что создало бы дополнительные потребности в высокоточных боеприпасах и амуниции. Израиль также перебросил танковые подразделения к своей северной границе, что позволяет предположить возможность проведения наземной операции.

Соединенные Штаты, вероятно, смогут обеспечить Израиль оружием ближнего радиуса действия, необходимым для борьбы с Хезболлой. Однако более длительная или интенсивная кампания, чем в 2006 году – а это вполне вероятно, учитывая, что Хезболла сейчас куда сильнее, – может привести к истощению имеющихся запасов, особенно в отношении таких систем, как Hellfire, которые используются в Украине и Тайване. Компромиссы станут еще сложнее, если Израиль запросит системы воздушного базирования большей дальности, такие как противоракета типа "воздух-поверхность" или совместное противоракетное оружие, для нанесения ударов по целям Хезболлы в Сирии, где модернизированные системы ПВО способны перехватывать израильские истребители и боеприпасы воздушного базирования. Возможно, Израилю не понадобится много таких ракет большой дальности. Однако они будут играть ключевую роль в любой кампании в Индо-Тихоокеанском регионе, а запасы США весьма ограничены – по некоторым оценкам, они уже ниже тех, которые потребуются для действий в случае нападения на Тайвань, – поэтому даже незначительное отвлечение может подорвать как потенциал сдерживания, так и боевой потенциал на Индо-Тихоокеанском театре.

Удовлетворить дополнительный спрос на 155-мм боеприпасы будет сложнее. За время 34-дневной войны с Хезболлой в 2006 году израильские войска выпустили около 150 тысяч артиллерийских снарядов, включая 155-мм и другие варианты. В условиях усиления Хезболлы Армии обороны Израиля, возможно, придется увеличить интенсивность артиллерийского огня. По крайней мере, наземная операция, которая продлится несколько месяцев, может увеличить потребности Израиля в 155-мм боеприпасах более чем на 100 тысяч снарядов, что, несомненно, заставит пойти на компромисс с поставками в Украину. И снова патовая ситуация в Украине и меньшие потребности Израиля должны стать факторами при распределении ресурсов между двумя странами.

Потребности Израиля в средствах ПВО также могут возрасти, если война будет включать операции против Хезболлы. Для защиты от более крупного и современного ракетного арсенала Хезболлы Израиль использует многоуровневые системы ПВО, включающие "Пращу Давида" и противоракеты Arrow-3. Однако даже эти передовые системы могут оказаться неэффективными из-за высокой скорострельности крылатых ракет Хезболлы. Обе системы производятся в Израиле, поэтому Соединенные Штаты не смогут напрямую пополнить их запасы. Однако для восполнения недостатка Израиль может запросить американские системы ПВО Patriot, которые уже сейчас находятся в дефиците. Они необходимы не только в Украине, но и в Индо-Тихоокеанском регионе – как для асимметричной обороны Тайваня, так и для американских объектов в этом регионе. Отправка их в Израиль приведет к тому, что оба государства останутся уязвимыми.

Наконец, как и в 2006 году, Израиль также может попытаться блокировать ливанские порты, чтобы ограничить поступление оружия в Ливан. У Израиля есть запас противокорабельных ракет отечественного производства, которые он мог бы использовать для поддержки этой операции, но в зависимости от масштабов он может запросить и другие, например, ракеты Harpoon, которые Израиль ранее закупал у США. Учитывая, что Тайвань ожидает 800 ракет Harpoon, а другие союзники в Индо-Тихоокеанском регионе заинтересованы в этом потенциале, удовлетворение запроса Израиля на эту или аналогичные системы потребует сложных компромиссов.

Сценарий 3: прямой конфликт с Ираном

Иран традиционно опирается на прокси вроде Хезболлы, но по мере активизации израильских операций против ХАМАСа есть риск, что израильско-иранская "теневая война" может стать более открытой. Если это произойдет, то дополнительные военные потребности Израиля, например, в дальнобойных средствах и ПВО, повлияют на некоторую военную помощь США Украине, но могут иметь разрушительные последствия для союзников и партнеров Вашингтона в Индо-Тихоокеанском регионе.

Иран, пожалуй, обладает самым универсальным и большим арсеналом ракет на Ближнем Востоке. В него входят крылатые и баллистические ракеты, ракеты дальнего радиуса действия, способные достичь Тель-Авива, крупные военизированные силы наземного и морского базирования, а также, вероятно, современные системы ПВО, приобретенные у России.

Для преодоления иранской ПВО Израиль может запросить у США дополнительные высокоточные боеприпасы большой дальности (скорее всего, воздушного и морского базирования), в том числе совместную противоракету "воздух-поверхность", Tomahawk или Standard Missile-6, а также современные беспилотные системы с ударным потенциалом. Для противодействия угрозам со стороны иранских военизированных сил морского базирования Израилю могут понадобиться дополнительные безэкипажные надводные и подводные корабли и значительный запас противокорабельных ракет, включая, возможно, противокорабельные ракеты большой дальности и ракеты Harpoon. Наконец, прямой конфликт с Ираном создаст дополнительные проблемы для ПВО. Поскольку Израилю потребуется время для наращивания запасов ракет Arrow-3, он может запросить американские системы Patriot или даже временное использование американской системы ПВО для защиты от иранского арсенала баллистических и крылатых ракет.

За исключением системы ПВО Patriot, эти возможности не очень востребованы в Украине, но они необходимы для Индо-Тихоокеанского театра военных действий и являются там дефицитом. Например, американские войска, их союзники и партнеры будут в значительной степени полагаться на ударные средства большой дальности для нанесения ударов по воздушным, военно-морским и, возможно, материковым средствам Китая. Пентагон уделяет приоритетное внимание наращиванию производства этих вооружений, в частности, совместных противоракет класса "воздух-поверхность" и противокорабельных ракет большой дальности, однако эти усилия будут сведены на нет в случае переброски значительных объемов тех и других на Ближний Восток. Безэкипажные авиационные и военно-морские системы также будут ценны для американских войск, чтобы противостоять китайскому флоту вторжения в Тайваньском проливе или китайским силам в Южно-Китайском море. Эти же системы будут играть центральную роль в асимметричной обороне Тайваня. Наконец, учитывая наличие у Китая большого количества современных вооружений, ПВО всех видов в Индо-Тихоокеанском регионе будет на первом месте, и потеря даже умеренного количества этих систем на Ближнем Востоке негативно скажется на позиции США в Азии.

Обоснование приоритетности Тайваня

Существуют две основные причины, по которым военная помощь Тайваню должна быть приоритетнее помощи Израилю. Самая главная из них в том, что интересы США в Индо-Тихоокеанском регионе гораздо выше, чем на Ближнем Востоке. Администрация Байдена неоднократно определяла Китай как наиболее значимого конкурента США и ставила задачу сдерживания китайской агрессии в Индо-Тихоокеанском регионе в качестве приоритета американской оборонной политики. США имеют значительные экономические интересы в регионе и стратегически заинтересованы в сдерживании захвата Китаем Тайваня, что может изменить баланс сил в Азии и оказать давление на американские альянсы в регионе. В отличие от этого, экономические и стратегические интересы США на Ближнем Востоке значительно более узкие, особенно с учетом большей энергетической независимости США. Провал сдерживания в Индо-Тихоокеанском регионе будет иметь более серьезные последствия для США, и его следует всеми силами избегать.

Кроме того, помощь США в Индо-Тихоокеанском регионе более актуальна и, скорее всего, окажет большее влияние на региональное сдерживание и риски эскалации, чем на Ближнем Востоке. Военный вызов, который Китай бросает Тайваню и другим союзникам в Индо-Тихоокеанском регионе, существенно выше, чем угроза, которую представляют для Израиля Хезболла или Иран, тем более что ни тот, ни другой до сих пор не проявляли особого интереса к эскалации конфликта с Израилем. Это верно не только потому, что военный потенциал Китая значительно превосходит потенциал Ирана и его союзников, но и потому, что Израиль обладает современным и хорошо оснащенным арсеналом, который ежегодно пополняется за счет американской военной помощи в размере около 4 млрд долларов. В этом контексте имеет смысл определить приоритетность ограниченных ресурсов в пользу более серьезных угроз и потребностей.

Устойчивый путь вперед

Вместо бессрочной военной помощи Вашингтон должен оказывать узкоспециализированную помощь Израилю, направленную на повышение его способности к самообороне и снижение наиболее актуальных угроз, исходящих от ХАМАСа. Политики должны четко дать понять Израилю, что потенциал, который считается ключевым для сдерживания в Индо-Тихоокеанском регионе, предоставляться не будет. К ним относятся все ударные системы большой дальности, противокорабельные ракеты, системы ПВО, включая Stinger, Patriot и Terminal High Altitude Area Defense, а также значительная часть безэкипажных воздушных и морских платформ.

Для того чтобы эти системы оставались "за бортом", Соединенные Штаты должны в частном порядке сообщить военному кабинету Израиля о границах своей поддержки, уточнив, какие возможности они могут и не могут предоставить, в каком количестве и в какие сроки. Американские лидеры должны ясно дать понять, что по мере расширения конфликта пределы американской поддержки будут ужесточаться, стимулируя Израиль избегать эскалации, реалистично планировать собственные операции с учетом имеющихся запасов оружия и делать выбор в пользу инвестиций в собственную долгосрочную безопасность. Четкое определение пределов военной помощи на начальном этапе может также способствовать снижению политического давления в дальнейшем, по мере развития конфликта.

Наконец, американские политики должны начать планировать меры по сокращению чрезвычайной помощи, превышающей ежегодную военную помощь, которую Израиль обычно получает от США. Украина, Афганистан и Ирак показывают, как трудно сократить военную помощь после того, как она уже оказана. Чтобы не допустить повторения ситуации, американским политикам следует определить показатели, связанные с прогрессом Израиля в достижении военных целей и развитии оборонно-промышленной базы, которые будут инициировать постепенное сокращение чрезвычайной помощи и возвращение к статусу-кво. Политики также могут рассмотреть возможность использования пакета мер по оказанию помощи Израилю, находящегося на рассмотрении Конгресса, для дальнейшего обозначения границ чрезвычайной военной помощи. Учитывая, что Израиль располагает большей частью того, что ему необходимо для продолжения кампании в Газе, и мощным оборонным сектором, меньший пакет помощи мог бы по-прежнему сигнализировать о политической поддержке США наиболее приоритетных краткосрочных потребностей Израиля, но с более четкой конечной точкой и меньшим риском давления на приоритетные системы, необходимые в Индо-Тихоокеанском регионе.

Некоторые наблюдатели, считая, что США не в состоянии предоставить неограниченное количество вооружений целому ряду партнеров и при этом до предела наполнить собственные запасы, утверждают, что наилучшим решением является массовое наращивание инвестиций для приведения оборонно-промышленной базы в состояние, пригодное для ведения боевых действий. Такой подход не может удовлетворить ближайшие потребности или устранить изначальные причины задержек и "узких мест" в американском производстве вооружений. Более того, вполне вероятно, что спрос будет расти вместе с увеличением предложения, что не приведет к улучшению положения США.

Соединенные Штаты не могут избежать необходимости делать жесткий выбор при распределении дефицитной военной помощи. Поэтому они должны определить четкие цели и тщательно расставить приоритеты в финансировании. Иначе возникает реальный риск того, что Соединенные Штаты окажутся слабее главного соперника в Индо-Тихоокеанском регионе из-за того, что слишком сильно вложились в других регионах.

Об авторах

Дженнифер Кавана – старшая научная сотрудница программы "Американское государство" Фонда Карнеги за международный мир.

Джордан Коэн – аналитик по вопросам обороны и внешней политики в Институте Катона.