Тень Кремля. Реально ли вступление Финляндии в НАТО

В противовес громким спекуляциям международного сообщества финские лидеры подчеркивают преемственность нынешней политики страны. Отвергая недавние требования России остановить дальнейшее расширение НАТО, президент Финляндии Саули Ниинисте в своей новогодней речи прямо сказал, что Финляндия, если захочет, может подать заявку на вступление в НАТО. Некоторые обозреватели восприняли его слова как подтверждение аналогичного заявления президента за несколько недель до этого: Финляндия будет стремиться вступить в НАТО, если Россия вторгнется в Украину. Но эти комментаторы не учитывают, что в той же речи Ниинисте подчеркнул: "Линия внешней политики и политики безопасности Финляндии остается неизменной".

Фокус перевел текст Матти Песу, посвященный Финляндии и ее обороной стратегии.

Финляндия и НАТО. На пороге новой обороной политики

Финляндия уже де-факто согласовала свою оборонную политику с НАТО, которая приобрела большее стратегическое значение после нападения России на Украину в 2014 году. На самом деле, несмотря на свой внеблоковый статус, Финляндия уже является неотъемлемым игроком в сфере безопасности в Северной Европе, обладая потенциалом, который способствует усилиям Запада по сдерживанию в регионе. Аналитикам европейской безопасности было бы полезно глубже понять роль Финляндии в североевропейской безопасности, основы финской оборонной политики, а также значение НАТО для Финляндии и наоборот.

Ключевая роль Финляндии для североевропейской безопасности

Финляндия, имеющая 1335-километровую границу с Россией, находится в регионе Балтийского моря и Крайнего Севера – прямо у порога России. После незаконного захвата Россией Крыма и начала войны на востоке Украины в 2014 году о балтийском регионе постоянно говорят как о "горячей точке" НАТО-Россия. Стратегическое значение европейской Арктики также значительно возросло в последние годы.

Эти события в сфере европейской безопасности усилили роль Финляндии. Ее географическое положение и мощь финских вооруженных сил делают ее важным игроком при рассмотрении конфликта с Россией. Как минимум, способность Финляндии защитить свою собственную территорию поможет НАТО, и особенно США, выполнить миссию коллективной обороны в Северной Европе.

В отличие от большинства европейских стран, после окончания холодной войны Финляндия решила сохранить большую армию. Численность вооруженных сил Финляндии в военное время составляет 280 тысяч человек, что разительно отличается от численности мирного времени в 23 тысячи человек. Кроме того, Финляндия располагает одними из самых крупных и хорошо оснащенных артиллерийских сил в Европе, насчитывающими 1500 артиллерийских орудий и способными наносить точные удары. В декабре 2021 года Финляндия приняла решение заменить свой парк самолетов F/A-18 64 истребителями F-35, которые после вступления в строй значительно повысят обороноспособность страны. Тот факт, что Соединенные Штаты готовы продавать стране современное вооружение, рассматривается как сигнал о важности обороноспособной Финляндии для американских интересов безопасности в Северной Европе.

Хотя Финляндия не является членом какого-либо альянса, ее политика безопасности основана на понимании, что она не сможет самоустраниться от европейского конфликта. Главным и минимальным вкладом Финляндии в усилия союзников будет защита южной Финляндии от российского вторжения, что лишит Москву возможности использовать финскую территорию или воздушное пространство для проведения операций против соседей по Прибалтике. Но Финляндия способна и на большее. В военное время некоторые союзники по НАТО, вероятно, захотят использовать воздушное пространство Финляндии для защиты стран Прибалтики – и эту просьбу будет трудно отклонить, учитывая зависимость Финляндии от Запада. Финляндия зависит от торговых потоков и поставок с Запада через Балтийское море, поэтому в случае конфликта ей потребуется помощь партнеров, чтобы сохранить эти важнейшие линии поставок и, в случае необходимости, найти альтернативные маршруты через Швецию или Норвегию.

В европейской Арктике Финляндия предлагает НАТО буферную зону, защищающую северное побережье Норвегии – этот факт охотно признают финские стратеги обороны. Контроль над северной Норвегией крайне важен для альянса, чтобы охранять Норвежское море и проход в северную Атлантику, которые, в свою очередь, важны для способности Америки укреплять европейский театр военных действий. В случае войны Россия может попытаться установить контроль над Северной Норвегией и использовать ее в качестве плацдарма, чтобы перекрыть поток американских подкреплений в Европу. Таким образом, с точки зрения НАТО, решимость Финляндии защищать свою территорию связана с защитой Северной Атлантики.

Понимание связи Финляндии с НАТО

До 2014 года сотрудничество Финляндии с НАТО в основном касалось урегулирования кризисов. Но нападение России на Украину в 2014 году изменило ситуацию. Финляндия активизировала военное сотрудничество по территориальной обороне и региональной безопасности со Швецией и несколькими союзниками по НАТО. Именно эта динамика безопасности в Северной Европе сделала Финляндию привлекательным партнером для нескольких союзников по НАТО, которые после многих лет душевных терзаний вернулись к традиционной основной задаче альянса – коллективной обороне.

Сегодня Финляндия располагает углубленными оборонными отношениями со Швецией и Норвегией, а также с Соединенными Штатами и остальными членами НАТО. Географическое положение и общие угрозы делают Швецию и Норвегию естественными партнерами Финляндии, а Соединенные Штаты – незаменимый партнер с точки зрения потенциального подкрепления в военное время. Партнерство расширенных возможностей с НАТО также предоставляет Финляндии доступ к трудоемким учениям альянса, развивая оперативную совместимость Финляндии с союзными силами.

Хотя масштабы этих оборонных партнерств различны, политика оборонного сотрудничества Финляндии имеет четкие цели, которые были недавно изложены в правительственном докладе об обороне на 2021 год. В этом документе подчеркивается, что оборонное сотрудничество, среди прочего, повышает порог противодействия агрессии и создает предпосылки для предоставления и получения политической и военной помощи. В докладе также четко указано, что сотрудничество Финляндии в мирное время создает основу для взаимодействия в чрезвычайных ситуациях.

Финские политики разъясняют принципы этой политики оборонного сотрудничества, подчеркивая значение целевых коалиций в европейском конфликте и решающую роль общих интересов в оперативном сотрудничестве. В 2017 году Ниинисте отметил, что в случае возникновения конфликта коалиции могут сформироваться без применения договоров. В следующем году тогдашний министр обороны в своей речи заявил о надежде, что сильная армия Финляндии делает ее интересным партнером для сотрудничества и что готовность страны к самообороне выгодна ее партнерам. При этом руководство Финляндии понимает, что НАТО не имеет официальных обязательств по оказанию помощи Финляндии в случае конфликта. Учитывая широкое военное сотрудничество и готовность к оперативному взаимодействию в военное время, политику Финляндии нельзя назвать нейтралитетом или военным неприсоединением. Но Финляндия не является и союзником. Как же можно описать ее статус?

Гленн Снайдер в одном из классических трудов по альянсам в международных отношениях проводит различие между союзничеством и альянсом. По его мнению, союзничество имеет место, когда группа дружественных государств, основываясь на взаимных интересах и восприятии угрозы, объединяется для предотвращения и, если необходимо, противодействия агрессии со стороны общего противника. Альянсы, по мнению Снайдера, являются лишь формализацией существующих союзов. Финляндия – союзник НАТО, но не член альянса. Общий потенциальный противник Финляндии и большинства союзников по НАТО – Россия, и целью их политики является сдерживание российской агрессии в Европе.

Финские политики все чаще рассматривают эффективное сдерживание как лучшую гарантию того, что Финляндия никогда не окажется стороной военного конфликта.

Более того, что немаловажно, Финляндия и ее партнеры закладывают основание для проведения совместных операций в военное время. Например, благодаря десятилетиям общих усилий оперативная совместимость Финляндии с США очень высока. Сейчас обе страны стремятся достичь подлинной "оперативной совместимости с часа Х" для проведения операций в Северной Европе.

Несмотря на глубокое сотрудничество, Финляндия не формализовала свое присоединение к НАТО. Этот факт влияет на позиции Финляндии. Сдерживающий эффект формализованного договора сильнее, чем эффект сотрудничества. Более того, Финляндия не находится под американским ядерным зонтиком, что делает ее, по крайней мере теоретически, более восприимчивой к ядерному принуждению. Наконец, оперативная совместимость Финляндии с НАТО и США пока не стала полной, но для устранения этого пробела были предусмотрены различные меры – например, более регулярные учения.

НАТО – все еще вариант

Все это заставляет задуматься: если Финляндия уже согласовала свою оборонную политику с трансатлантическим альянсом, почему бы ей не поступить проще и не подать заявку на вступление в НАТО?

Есть по как минимум три причины, по которым нестандартная система безопасности Финляндии, скорее всего, сохранится.

Во-первых, общественное мнение финнов по-прежнему против членства в НАТО. Однако ситуация может измениться. В течение нескольких лет оппозиция членству в НАТО неуклонно снижалась, хотя противники все еще составляют большинство в опросах общественного мнения. Что интересно, недавний опрос показал: хотя большинство финнов не решаются вступить в НАТО сейчас, они могут поддержать вступление в альянс в будущем. Однако только две из десятка партий в финском парламенте в настоящее время поддерживают членство в НАТО, а реального давления со стороны общественности, которое изменило бы курс Финляндии, по-прежнему нет. Более того, финское общество стремится к консенсусу, и такие стратегические изменения, как вступление в военный альянс, вряд ли произойдут без широкой политической поддержки.

Во-вторых, финское руководство рассматривает нынешний статус страны как полезный инструмент для поддержания хрупкого регионального статус-кво и предотвращения эскалации в Северной Европе. С 2014 года союзники по НАТО и Финляндия поддерживают функциональный, неэскалационный способ активного сотрудничества. Сохранение региональной стабильности было основой внешней политики Финляндии на протяжении десятилетий, и финские политики не решаются раскачивать лодку. В настоящее время Москва относится к НАТО откровенно враждебно, и решение добиваться членства в НАТО может привести к принятию Россией принудительных контрмер против Финляндии, потенциально дестабилизирующих весь прибалтийский регион.

Реакцию Москвы на вступление Финляндии в НАТО трудно предсказать.

Скорее всего, она будет использовать множество средств одновременно, от дипломатии принуждения до экономического давления – например, преследование или ограничение деятельности финских компаний, работающих в России, или запрет на определенные финские товары. Ответные экономические меры могут оказаться болезненными для финской экономики, поскольку Россия является пятым по величине направлением финского экспорта. Другие меры могут включать в себя использование потоков мигрантов в качестве оружия, с чем Финляндия уже сталкивалась. Также возможны кибератаки, направленные на критическую инфраструктуру Финляндии. Тем не менее, применение военной силы против Финляндии маловероятно. Скорее, Россия усилит свои силовые позиции вблизи Финляндии. Более широкие региональные последствия могут включать в себя бряцание оружием в Балтийском море и вокруг него, которое наблюдалось в этом регионе сразу после начала украинского конфликта.

В-третьих, в Финляндии существует сильный консенсус относительно сохранения функциональных отношений с Россией, несмотря на серьезные разногласия по вопросам европейской безопасности. Характерный для Финляндии реализм малых государств традиционно делает акцент на заверении России в дружественных намерениях Финляндии. Более того, регулярное общение Ниинисте с президентом России Владимиром Путиным позволило Финляндии хорошо понять мышление Кремля, что делает ее полезным посредником в глазах таких крупных игроков, как США, Германия и Франция. К тому же силовые позиции России вблизи границ Финляндии ограничены, и Россия не так враждебно относится к Финляндии, как к Швеции и Норвегии. Заявка Финляндии на членство в НАТО пошатнула бы основы политики этой страны в отношении России, что вызывает искреннюю (но не обязательно непреодолимую) озабоченность ее политиков.

Как бы то ни было, нынешняя политика Финляндии не является незыблемой. Есть возможные пути к членству в НАТО в ближайшее десятилетие. Первым путем может стать решение Швеции добиваться членства в альянсе. Членство Швеции поставит под угрозу будущее глубокого двустороннего сотрудничества в области обороны, что сделает положение Финляндии как единственной страны на север от Балтийского моря, не входящей в альянс, политически несостоятельным. Лица, принимающие решения в Хельсинки и Стокгольме, знают об этом, поэтому совместное стремление к членству было бы разумным ходом.

Убежденность НАТО, и особенно Соединенных Штатов, в необходимости вступления Финляндии в альянс может изменить расчеты Хельсинки. До сих пор союзники по НАТО были согласны на развитие сотрудничества без договорных обязательств. Если этот подход изменится, или если возникнет реальный риск, что НАТО навсегда закроет свои двери, финские лидеры будут готовы подать заявление. Инструментализация возможности вступления в НАТО является важной частью доктрины финской политики безопасности, и она используется в качестве "мягкого сдерживающего фактора" против России – как это сделал Ниинисте в своей новогодней речи. Если НАТО закроет свои двери, Финляндия увидит, что у нее не осталось выбора.

Другой возможный путь к вступлению Финляндии в НАТО – это изменение политики России в отношении Финляндии. Если Москва займет более агрессивную позицию, Хельсинки может прийти к выводу, что вступление в альянс является для нее лучшим вариантом. Российские лидеры, вероятно, понимают это, что и является причиной их прагматичной политики в отношении Финляндии.

В конечном итоге, потенциальное членство Финляндии в НАТО сводится к хладнокровному анализу затрат и выгод: перевесят ли преимущества от вступления в НАТО риски, связанные с опасностью региональной эскалации и российскими контрмерами? С точки зрения чисто оборонной политики, членство в НАТО было бы более надежным, чем статус-кво. Однако оно не решит все проблемы. Финны закономерно задаются вопросом о том, сможет ли разношерстный альянс принять единодушное решение в кризисной ситуации и есть ли у союзников по НАТО, кроме США, потенциал для поддержки Финляндии в конфликте. Кроме того, прежде чем сделать какой-либо выбор, Финляндия должна быть уверена, что ее предложение о вступлении в НАТО получит единогласную поддержку среди членов альянса. Время принятия подобного решения также будет иметь большое значение для снижения рисков эскалации. Сейчас отношения между Западом и Россией крайне напряжены, и некоторые союзники могут расценить расширение НАТО ближе к границам России как ненужную эскалацию. Действительно, чем напряженнее становится ситуация в сфере безопасности, тем более настороженно члены НАТО отнесутся к принятию новых союзников. Об этом следует помнить финским лидерам, стремящимся к стабильности.

С точки зрения усиления политики НАТО в Европе вступление Финляндии в альянс имеет стратегический смысл. Членство Финляндии в альянсе не станет обременительным. Самодостаточный подход страны к защите своей территории, скорее всего, сохранится, и Хельсинки будет серьезно относиться к своим обязательствам перед альянсом, в том числе к оказанию помощи странам Прибалтики. Но это не слишком будет отличаться от того, что Финляндия уже делает. Даже если бы она вступила в НАТО, не факт, что другие члены ожидали бы от Финляндии значительной поддержки в региональном конфликте.

Главным приоритетом Финляндии по-прежнему будет защита своей территории в интересах соседей.

С другой стороны, если бы Финляндия и Швеция вступили в НАТО, это позволило бы альянсу подготовить оперативные планы для всего стратегического региона Северной Европы. Этот факт следует иметь в виду, если дискуссия о прекращении расширения НАТО наберет обороты в Соединенных Штатах и в альянсе в целом.

Об авторе

Матти Песу – доктор наук, старший научный сотрудник Института международных отношений Финляндии. В сферу его научных интересов входят внешняя политика, безопасность и оборона Финляндии и Северной Европы и евроатлантическая безопасность.