Тінь Кремля. Чи є реальним вступ Фінляндії до НАТО

На противагу гучним спекуляціям міжнародної спільноти фінські лідери наголошують на спадкоємності нинішньої політики країни. Відкидаючи нещодавні вимоги Росії зупинити подальше розширення НАТО, президент Фінляндії Саулі Нійністе у своїй новорічній промові прямо сказав, що Фінляндія, якщо захоче, може подати заявку на вступ до НАТО. Деякі оглядачі сприйняли його слова як підтвердження аналогічної заяви президента за кілька тижнів до цього: Фінляндія прагнутиме вступити до НАТО, якщо Росія вторгнеться в Україну. Але ці коментатори не враховують, що в тій же промові Нійністе наголосив: "Лінія зовнішньої політики та політики безпеки Фінляндії залишається незмінною".

Фокус переклав текст Матті Песу, присвячений Фінляндії та її обороній стратегії.

Фінляндія та НАТО. На порозі нової оборонної політики

Фінляндія вже де-факто узгодила свою оборонну політику з НАТО, яка набула більшого стратегічного значення після нападу Росії на Україну в 2014 році. Насправді, незважаючи на свій позаблоковий статус, Фінляндія вже є невід'ємним гравцем у сфері безпеки у Північній Європі, маючи потенціал, який сприяє зусиллям Заходу зі стримування у регіоні. Аналітикам європейської безпеки було б корисно глибше зрозуміти роль Фінляндії у північноєвропейській безпеці, основи фінської оборонної політики, а також значення НАТО для Фінляндії та навпаки.

Ключова роль Фінляндії для північноєвропейської безпеки

Фінляндія, що має 1 335-кілометровий кордон із Росією, знаходиться в регіоні Балтійського моря і Крайньої Півночі — біля порога Росії. Після незаконного захоплення Росією Криму та початку війни на сході України в 2014 році про балтійський регіон постійно говорять як про "гарячу точку" НАТО-Росія. Стратегічне значення європейської Арктики також значно зросло останніми роками.

Ці події у сфері європейської безпеки посилили роль Фінляндії. Її географічне розташування та міць фінських збройних сил роблять її важливим гравцем під час розгляду конфлікту з Росією. Як мінімум, здатність Фінляндії захистити свою власну територію допоможе НАТО, особливо США, здійснити місію колективної оборони в Північній Європі.

На відміну від більшості європейських країн після закінчення холодної війни Фінляндія вирішила зберегти велику армію. Чисельність збройних сил Фінляндії у воєнний час становить 280 тисяч осіб, що разюче відрізняється від чисельності мирного часу в 23 тисячі осіб. Крім того, Фінляндія має в своєму розпорядженні одну з найбільших і добре оснащених артилерійських сил у Європі, що налічують 1 500 артилерійських знарядь і здатні завдавати точних ударів. У грудні 2021 року Фінляндія ухвалила рішення замінити свій парк літаків F/A-18 64 винищувачами F-35, які після вступу в дію значно підвищать обороноздатність країни. Той факт, що Сполучені Штати готові продавати сучасне озброєння країні, розглядається як сигнал про важливість обороноздатної Фінляндії для американських інтересів безпеки в Північній Європі.

Хоча Фінляндія не є членом будь-якого альянсу, її безпекова політика заснована на розумінні, що вона не зможе самоусунутися від європейського конфлікту. Головним і мінімальним внеском Фінляндії у зусилля союзників буде захист південної Фінляндії від російського вторгнення, що позбавить Москву можливості використовувати фінську територію або повітряний простір для проведення операцій проти сусідів Прибалтикою. Але Фінляндія здатна й на більше. У воєнний час деякі союзники НАТО, ймовірно, захочуть використовувати повітряний простір Фінляндії для захисту країн Прибалтики — і це прохання буде важко відхилити, враховуючи залежність Фінляндії від Заходу. Фінляндія залежить від торгових потоків і поставок із Заходу через Балтійське море, тому в разі конфлікту їй буде потрібна допомога партнерів, щоб зберегти ці найважливіші лінії поставок і, в разі потреби, знайти альтернативні маршрути через Швецію чи Норвегію.

У європейській Арктиці Фінляндія пропонує НАТО буферну зону, що захищає північне узбережжя Норвегії — це охоче визнають фінські стратеги оборони. Контроль над північною Норвегією дуже важливий для альянсу, щоб охороняти Норвезьке море та прохід у північну Атлантику, які, зі свого боку, важливі для здатності Америки зміцнювати європейський театр воєнних дій. У разі війни Росія може спробувати встановити контроль над Північною Норвегією і використовувати її як плацдарм, щоб перекрити потік американських підкріплень до Європи. Так, з погляду НАТО, рішучість Фінляндії захищати свою територію пов'язана із захистом Північної Атлантики.

Розуміння зв'язку Фінляндії з НАТО

До 2014 року співпраця Фінляндії з НАТО здебільшого стосувалася врегулювання криз. Але напад Росії на Україну в 2014 році змінив ситуацію. Фінляндія активізувала військову співпрацю з територіальної оборони та регіональної безпеки зі Швецією та кількома союзниками по НАТО. Саме ця динаміка безпеки в Північній Європі зробила Фінляндію привабливим партнером для кількох союзників по НАТО, які після багатьох років душевних мук повернулися до традиційного основного завдання альянсу — колективної оборони.

Сьогодні Фінляндія має поглиблені оборонні відносини зі Швецією і Норвегією, а також зі Сполученими Штатами й іншими членами НАТО. Географічне положення та загальні загрози роблять Швецію і Норвегію природними партнерами Фінляндії, а Сполучені Штати — незамінний партнер із погляду потенційного підкріплення у воєнний час. Партнерство розширених можливостей з НАТО також надає Фінляндії доступ до трудомістких навчань альянсу, розвиваючи оперативну сумісність Фінляндії із союзними силами.

Хоча масштаби цих оборонних партнерств є різними, політика оборонної співпраці Фінляндії має чіткі цілі, які були нещодавно викладені в урядовій доповіді про оборону на 2021 рік. У цьому документі наголошується, що оборонна співпраця, серед іншого, підвищує поріг протидії агресії та створює передумови для надання та отримання політичної та військової допомоги. У доповіді також чітко зазначено, що співпраця Фінляндії у мирний час створює підґрунтя для взаємодії у надзвичайних ситуаціях.

Фінські політики пояснюють принципи цієї політики оборонної співпраці, наголошуючи на цільових коаліціях у європейському конфлікті та на вирішальній ролі спільних інтересів в оперативній співпраці. У 2017 році Нійністе зазначив, що в разі виникнення конфлікту коаліції можуть сформуватися без застосування договорів. Наступного року тодішній міністр оборони у своїй промові заявив про надію, що сильна армія Фінляндії робить її цікавим партнером для співпраці та що готовність країни до самооборони вигідна її партнерам. При цьому керівництво Фінляндії розуміє, що НАТО не має офіційних зобов'язань щодо надання допомоги Фінляндії у разі конфлікту. Враховуючи широке військове співробітництво та готовність до оперативної взаємодії у воєнний час, політику Фінляндії не можна назвати нейтралітетом чи військовим неприєднанням. Але Фінляндія не є й союзником. Як можна описати її статус?

Гленн Снайдер в одній з класичних праць з альянсів у міжнародних відносинах проводить різницю між союзництвом та альянсом. На його думку, союзництво діє, коли група дружніх держав, ґрунтуючись на взаємних інтересах і сприйнятті загрози, об'єднується для запобігання та, якщо необхідно, протидії агресії з боку спільного супротивника. Альянси, на думку Снайдера, є лише формалізацією наявних союзів. Фінляндія є союзником НАТО, але не є членом альянсу. Загальний потенційний противник Фінляндії та більшості союзників по НАТО — Росія, і метою їхньої політики є стримування російської агресії у Європі.

Фінські політики все частіше розглядають ефективне стримування як найкращу гарантію того, що Фінляндія ніколи не виявиться стороною воєнного конфлікту.

Більше того, що важливо, Фінляндія та її партнери закладають основу для проведення спільних операцій у воєнний час. Наприклад, завдяки десятиліттям спільних зусиль оперативна сумісність Фінляндії зі США дуже висока. Зараз обидві країни прагнуть досягти справжньої "оперативної сумісності з години Х" щодо операцій у Північній Європі.

Незважаючи на глибоке співробітництво, Фінляндія не формалізувала своє приєднання до НАТО. Цей факт впливає позиції Фінляндії. Стримувальний ефект формалізованого договору сильніший, ніж ефект співпраці. Більше того, Фінляндія не перебуває під американською ядерною парасолькою, що робить її принаймні теоретично більш сприйнятливою до ядерного примусу. Нарешті, оперативна сумісність Фінляндії з НАТО та США поки що не стала повною, але для усунення цієї прогалини були передбачені різні заходи, наприклад, регулярні навчання.

НАТО — усе ще варіант

Усе це змушує замислитися: якщо Фінляндія вже погодила свою оборонну політику з трансатлантичним альянсом, чому б їй не вчинити простіше та не подати заявку на вступ до НАТО?

Є як мінімум три причини, через які нестандартна система безпеки Фінляндії, швидше за все, збережеться.

По-перше, громадська думка фінів, як і раніше, проти членства в НАТО. Проте, ситуація може змінитися. Протягом кількох років опозиція членству в НАТО неухильно знижувалась, хоча супротивники все ще становлять більшість в опитуваннях громадської думки. Що цікаво, нещодавнє опитування показало: хоча більшість фінів не наважуються вступити до НАТО зараз, вони можуть підтримати вступ до альянсу в майбутньому. Однак лише дві з десятка партій у фінському парламенті нині підтримують членство в НАТО, а реального тиску з боку громадськості, який би змінив курс Фінляндії, як і раніше, немає. Більше того, фінське суспільство прагне консенсусу, і такі стратегічні зміни, як вступ до військового альянсу, навряд чи відбудуться без широкої політичної підтримки.

По-друге, фінське керівництво розглядає нинішній статус країни як корисний інструмент для підтримки тендітного регіонального статус-кво та запобігання ескалації в Північній Європі. З 2014 року союзники з НАТО та Фінляндія підтримують функціональний, неескалаційний спосіб активної співпраці. Збереження регіональної стабільності було основою зовнішньої політики Фінляндії протягом десятиліть, і фінські політики не наважуються розгойдувати човен. Наразі Москва ставиться до НАТО відверто вороже, і рішення домагатися членства в НАТО може призвести до вживання Росією примусових контрзаходів проти Фінляндії, які потенційно дестабілізують увесь регіон Балтії.

Реакцію Москви на вступ Фінляндії до НАТО важко передбачити.

Швидше за все, вона використовуватиме безліч засобів одночасно, від примусової дипломатії до економічного тиску — наприклад, переслідування або обмеження діяльності фінських компаній, що працюють у Росії, або заборона на певні фінські товари. Економічні заходи у відповідь можуть виявитися болісними для фінської економіки, оскільки Росія є п'ятим за величиною напрямком фінського експорту. Інші заходи можуть враховувати використання потоків мігрантів як зброї, з чим Фінляндія вже стикалася. Також можливі кібератаки, які спрямовані на критичну інфраструктуру Фінляндії. Проте застосування військової сили проти Фінляндії малоймовірне. Швидше Росія посилить свої силові позиції поблизу Фінляндії. Ширші регіональні наслідки можуть враховувати брязкання зброєю у Балтійському морі та навколо нього, яке спостерігалося в цьому регіоні відразу після початку українського конфлікту.

По-третє, у Фінляндії існує сильний консенсус щодо збереження функціональних відносин із Росією, незважаючи на серйозні розбіжності з питань європейської безпеки. Характерний для Фінляндії реалізм малих країн традиційно наголошує на запевненні Росії у дружніх намірах Фінляндії. Більше того, регулярне спілкування Нійністе з президентом Росії Володимиром Путіним дозволило Фінляндії добре зрозуміти мислення Кремля, що робить її корисним посередником в очах таких великих гравців, як США, Німеччина та Франція. До того ж, силові позиції Росії поблизу кордонів Фінляндії обмежені, й Росія не так вороже ставиться до Фінляндії, як до Швеції та Норвегії. Заявка Фінляндії на членство в НАТО похитнула б основи політики цієї країни щодо Росії, що спричиняє щиру (але не обов'язково непереборну) стурбованість її політиків.

Як би там не було, нинішня політика Фінляндії не є непорушною. Є можливі шляхи членства в НАТО в найближче десятиліття. Першим шляхом може стати рішення Швеції добиватись членства в альянсі. Членство Швеції поставить під загрозу майбутнє глибокої двосторонньої співпраці в галузі оборони, що зробить становище Фінляндії як єдиної країни на північ від Балтійського моря, котра не входить до альянсу, політично неспроможним. Особи, які ухвалюють рішення в Гельсінкі та Стокгольмі, знають про це, тому спільне прагнення членства було б розумним ходом.

Переконаність НАТО, особливо Сполучених Штатів, у необхідності вступу Фінляндії до альянсу може змінити розрахунки Гельсінкі. До цього часу союзники з НАТО погоджувалися на розвиток співпраці без договірних зобов'язань. Якщо цей підхід зміниться, або якщо виникне реальний ризик, що НАТО назавжди зачинить двері, фінські лідери будуть готові подати заяву. Інструменталізація можливості вступу в НАТО є важливою частиною доктрини фінської політики безпеки, і вона використовується як "м'який стримувальний фактор" проти Росії — як це зробив Нійністе у своїй новорічній промові. Якщо НАТО зачинить двері, Фінляндія побачить, що в неї не залишилося вибору.

Інший можливий шлях до вступу Фінляндії до НАТО — це зміна політики Росії щодо Фінляндії. Якщо Москва займе агресивнішу позицію, Гельсінкі може дійти висновку, що вступ до альянсу є для неї найкращим варіантом. Російські лідери, ймовірно, розуміють це, що і є причиною їхньої прагматичної політики щодо Фінляндії.

Зрештою, потенційне членство Фінляндії в НАТО зводиться до холоднокровного аналізу витрат і вигод: чи переважать переваги від вступу до НАТО ризики, пов'язані з небезпекою регіональної ескалації та російськими контрзаходами? З точки зору суто оборонної політики, членство в НАТО було б надійнішим, ніж статус-кво. Проте воно не вирішить усі проблеми. Фіни закономірно задаються питанням про те, чи зможе різношерстий альянс ухвалити одностайне рішення у кризовій ситуації і чи є у союзників по НАТО, крім США, потенціал для підтримки Фінляндії у конфлікті. Крім того, перш ніж зробити будь-який вибір, Фінляндія має бути впевненою, що її пропозиція щодо вступу до НАТО отримає одностайну підтримку серед членів альянсу. Час ухвалення такого рішення також матиме велике значення зниження ризиків ескалації. Нині відносини між Заходом і Росією украй напружені, і деякі союзники можуть розцінити розширення НАТО ближче до кордонів Росії як непотрібну ескалацію. Дійсно, чим напруженішою є ситуація у сфері безпеки, тим більше насторожено члени НАТО поставляться до прийняття нових союзників. Про це варто пам'ятати фінським лідерам, які прагнуть стабільності.

З точки зору посилення політики НАТО в Європі вступ Фінляндії до альянсу має стратегічне значення. Членство Фінляндії в альянсі не стане обтяжливим. Самодостатній підхід країни до захисту своєї території, швидше за все, збережеться, і Гельсінкі серйозно ставитиметься до своїх зобов'язань перед альянсом, зокрема надання допомоги країнам Прибалтики. Але це не надто відрізнятиметься від того, що Фінляндія вже робить. Навіть якби вона вступила до НАТО, не факт, що інші члени очікували б від Фінляндії значної підтримки в регіональному конфлікті.

Головним пріоритетом Фінляндії, як і раніше, буде захист своєї території на користь сусідів.

З іншого боку, якби Фінляндія і Швеція вступили до НАТО, це дало б змогу альянсу підготувати оперативні плани для всього стратегічного регіону Північної Європи. Цей факт варто мати на увазі, якщо дискусія про припинення розширення НАТО набере обертів у Сполучених Штатах і в альянсі загалом.

Про автора

Матті Песу — доктор наук, старший науковий співробітник Інституту міжнародних відносин Фінляндії. До сфери його наукових інтересів входять зовнішня політика, безпека й оборона Фінляндії та Північної Європи та євроатлантична безпека.