Остров под угрозой. Как США могут защитить Тайвань от вторжения КНР

Сообщения о том, что спикер Нэнси Пелоси в следующем месяце намерена посетить Тайвань, стали новым поворотом во все более взрывоопасных американо-китайских отношениях. Пекин отреагировал с предсказуемым возмущением, и нельзя исключать весьма радикального ответа, если спикер согласится на поездку. Белый дом, похоже, не в восторге от этой новости, однако он подтвердил независимость решения Пелоси как члена отдельной и равноправной ветви власти.

Фокус перевел новый материал Майкла Ханзекера и Александра Ланошки о потенциальных угрозах вторжения Китая на Тайвань.

Как будет разворачиваться противостояние Тайбэя и Пекина

Как бы ни разрешился этот эпизод в конечном итоге, он служит наглядным напоминанием о том, что Конгресс долгое время оставался непоколебимым и ярым другом Тайваня. Именно Конгресс настоял на принятии закона об отношениях с Тайванем, и четыре десятилетия спустя Тайвань продолжает пользоваться широкой двухпартийной поддержкой как среди сенаторов, так и среди представителей. Кроме того, лидеры Конгресса стремятся улучшить американо-тайваньские отношения путем активной законодательной деятельности и неоднократных визитов в ответ на рост напряженности в отношениях между двумя странами.

К сожалению, Тайвань сейчас нуждается не только в дружбе – время осажденной демократии на исходе. Риторика и действия Си Цзиньпина ясно дают понять, что он намерен решить "тайваньскую проблему", и что военная сила остается одним из вариантов.

Серьезность момента предполагает, что Конгрессу пора выйти за рамки символических визитов и резолюций, которые могли помогать Тайваню в прошлом, но больше не способны сдерживать все более напористый и мощный Китай. Более того, такие шаги сейчас рискуют спровоцировать кризис, не слишком увеличив шансы Тайваня справиться с его последствиями.

Если лидеры Конгресса и впрямь так серьезно настроены помочь Тайваню, как они говорят, то пора прекратить планировать поездки в Тайбэй и начать искать способы лучше подготовить Тайвань к войне. Хорошим первым шагом станет включение в законодательство положений о продаже оружия, приоритетном производстве и поставке вооружений и крупномасштабной помощи в обучении наземных боевых подразделений Тайваня. Речь идет о законе о политике в отношении Тайваня 2022 года и законе о полномочиях в области национальной обороны 2023 года.

Китайская угроза для Тайваня: часики тикают

Война не является неизбежной, но она становится тем вероятнее, чем выше уверенность Пекина, что он успеет сломить оборону Тайваня до вмешательства внешних сил. Со времен холодной войны и до начала 2000-х годов Пекин знал, что его перспективы быстрой победоносной войны на Тайване в лучшем случае туманны. Очевидно, что до 1979 года Тайвань пользовался договором о "взаимной" обороне с Соединенными Штатами.

Но даже после того, как Вашингтон отменил это соглашение, закон об отношениях с Тайванем гарантировал доступ вооруженных сил Тайваня к достаточному количеству американского оружия, чтобы держать на расстоянии количественно превосходящие, но технологически уступающие вооруженные силы Китая.

К сожалению, сочетание китайской модернизации, тайваньской беспечности и американской самоуверенности изменили военный баланс между двумя странами в пользу Китая. Все более сомнительным выглядит представление о том, что Тайвань может использовать постоянно сокращающийся запас дорогих, но стремительно устаревающих американских самолетов и кораблей, чтобы выдержать продолжительную атаку Китая, прежде чем американские силы придут на помощь.

Еще в 2008 году специалисты в области безопасности и обороны начали призывать военных Тайваня переориентировать защиту острова на большое количество небольших, дешевых и мощных средств – таких как крылатые ракеты береговой обороны, мобильные средства ПВО малой дальности, морские мины и беспилотники, пригодные для использования в рамках затяжной кампании.

Мнение, что Тайвань должен занять так называемую асимметричную позицию, уже стало расхожим – по крайней мере, в Вашингтоне. Эту точку зрения разделяет и администрация Байдена, спокойно отклоняющая тайваньские запросы на вооружение, несовместимые с таким способом ведения войны.

Но до недавнего времени Тайвань придерживался другой точки зрения. В частности, Министерство национальной обороны Тайваня долго сопротивлялось асимметрии, поскольку реформа предусматривала отказ от высококлассных кораблей, самолетов, танков и концепций ведения боевых действий, позволяющих сражаться с Народно-освободительной армией за контроль над воздушным пространством, морскими путями и территорией Тайваня.

Несмотря на то, что администрация Цай на словах выступала за реформу и асимметричную оборону, она была готова мириться с медлительностью своих военных.

Тайвань, Китай и война в Украине. Окно возможностей

Полномасштабное вторжение Путина в Украину создало уникальную возможность для перемен. Неспровоцированное и жестокое нападение шокировало как тайваньских избирателей, так и лидеров. Больше нельзя было притворяться, что завоевательные войны – это пережиток ушедшей эпохи.

Украинские войска также добились того, чего не смогли сделать годы рассуждений американцев: они показали тайваньскому народу, на что способны решительные защитники с помощью дешевого и современного оружия.

Как следствие, тайваньские избиратели стали более охотно рассматривать меры, ранее считавшиеся смехотворными, включая продление воинской повинности и гражданской обороны. Тайваньские лидеры быстро сменили курс, призывая нацию подготовиться к худшему и напоминая тайваньским (и американским) избирателям, что оборона Тайваня – прежде всего, обязанность самого Тайваня.

Эти события обнадеживают, но окна возможностей не остаются открытыми навсегда. Еще многое предстоит сделать, особенно когда речь идет о подготовке вооруженных сил Тайваня к противостоянию тотальному вторжению. В конце концов, асимметрия означает нечто большее, чем просто приобретение "правильных" видов оружия. Ракеты, мины, беспилотники и тренировки гражданских в парках с пистолетами Airsoft сами по себе не сдержат китайскую агрессию. Для серьезного сдерживания Тайвань должен показать Пекину, что его солдаты, моряки, пилоты и начинающие партизаны обладают нужным оружием, а также концепциями, тренированностью и запасами, чтобы как можно дольше противостоять тотальному вторжению.

Однако Министерство национальной обороны до сих пор не сформулировало целостную концепцию ведения боевых действий, которая заменила бы концепцию общей обороны, отмененную несколько лет назад. Обучение остается сценарным и недостаточно реалистичным, и нет никаких доказательств того, что правительство накопило хотя бы малую часть энергоресурсов, продовольствия, боеприпасов и медикаментов, необходимых для выживания в условиях длительного нападения и изоляции от остального мира. Для осуществления такого рода изменений потребуются годы, а правительство, военные и народ Тайваня должны будут оставаться в повышенной готовности еще долго после того, как пройдет шок от Украины.

Вашингтону также не стоит предполагать, что Тайбэй неизбежно примет асимметричную концепцию. Конечно, администрация Цай снова говорит очень правильные вещи об асимметрии. Анекдотические истории о наплыве посетителей на семинары по гражданской обороне, похоже, подкрепляют представление об ощетинившемся Тайване. Но без активного участия и всесторонней поддержки Министерства национальной обороны реформа неминуемо заглохнет.

Тайваню нужна военная поддержка. Чем может помочь Конгресс

Сейчас Конгресс должен показать Тайваню, что он является настоящим другом. Настоящие друзья приходят на помощь, когда в этом возникает необходимость. Так же и Конгресс должен быть готов оказать Тайваню всестороннюю помощь.

Закон о политике в отношении Тайваня 2022 года и закон о полномочиях в области национальной обороны 2023 года представляют собой самые быстрые, четкие и практичные механизмы для достижения Конгрессом этих целей. Конгресс регулярно включает в эти ежегодные оборонные законопроекты документы, связанные с Тайванем.

Например, в версии закона о полномочиях в области национальной обороны от 2022 года содержится призыв к США помочь Тайваню приобрести асимметричный арсенал, указание Министерству обороны поддерживать способность противостоять атаке как свершившемуся факту, разрешение на проведение технико-экономического обоснования сотрудничества между Национальной гвардией армии США и Тайванем, а также призыв к администрации Байдена включить Тайвань в военно-морские учения "Тихоокеанское кольцо" в 2002 году.

В этом году законопроект включает в себя аналогичные положения. Проблема в том, что даже сейчас, когда на горизонте маячит угроза войны, соответствующее законодательство по-прежнему сформулировано в виде беззубого "мнения Конгресса". Отсюда необходимость "усиления способности Тайваня использовать асимметричные военные возможности" или идея пригласить Тайвань к участию в совместных военно-морских учениях "Тихоокеанского кольца", которую администрация Байдена до сих пор игнорировала. Законодательство также не содержит ничего похожего на значимый пряник или кнут, который стимулировал бы реформу обороны Тайваня.

К счастью, у Конгресса еще есть время прояснить, насколько Соединенные Штаты готовы помочь Тайваню, если тот продемонстрирует ощутимую готовность помочь самому себе. Учитывая неотложный характер угрозы,

Конгресс США должен рассмотреть возможность включения трех конкретных положений в законы о политике в отношении Тайваня и о полномочиях в области национальной обороны.

• Во-первых, Конгресс должен потребовать обоснованности продажи оружия Тайваню в будущем. Под обоснованностью мы подразумеваем, что Конгресс должен четко заявить: он будет продавать только те виды вооружения, которые соответствуют действительно асимметричной позиции, определенной Министерством обороны, и такие продажи будут продолжаться ровно до тех пор, пока Министерство национальной обороны будет добиваться значительного прогресса в достижении такой цели.

Логика проста: закон об отношениях с Тайванем требует от США "предоставить Тайваню оружие оборонительного характера" и обеспечить его "в таком количестве, которое может быть необходимо для поддержки Тайванем достаточной способности к самообороне". Этот закон никоим образом не предусматривает, что Тайбэй должен сам определять степень достаточности самообороны. Более того, никто не ожидает, что Тайвань сможет в одиночку победить тотальное вторжение. Учитывая, что многие ожидают вмешательства США, Соединенные Штаты заинтересованы в том, чтобы Тайвань сделал все возможное для создания условий для успеха такого вмешательства. Наконец, продажа оружия на определенных условиях может помочь политическим лидерам Тайваня продвигать политически трудные реформы, позволяя им убедить избирателей и Министерство национальной обороны, что у них связаны руки.

Тем не менее, обоснованность продажи оружия не сводится к кнуту и прянику. Для этого Конгресс должен санкционировать ежегодные гранты в размере не менее 2 миллиардов долларов в год, которые Тайвань может использовать для приобретения асимметричного оружия у США, других партнеров или создавать его самостоятельно в тех случаях, когда правительство США признает, что Тайвань может производить определенное асимметричное оружие внутри страны быстрее, чем приобретать его за рубежом. Конгресс также должен четко указать, что Тайвань может использовать эти средства для оплаты обучения, накопления запасов и разработки доктрины.

Выгода от таких "пряников" на миллиарды долларов будет тройной. Во-первых, такие гранты демонстрируют, что асимметрия не является ничем не подкрепленной прихотью, и что Соединенные Штаты готовы выделить средства на помощь Тайваню в реформировании его оборонной позиции.

• Во-вторых, ежегодные гранты существенно улучшат способность Тайваня проводить реформу. Хотя Законодательный Юань утвердил почти 17 миллиардов долларов на оборонные расходы, а также пятилетний дополнительный законопроект на закупку вооружений на сумму около 9 миллиардов долларов в 2022 году, реальность такова, что расходы на персонал и техническое обслуживание занимают большую часть оборонного бюджета Тайваня в любой отдельно взятый год. Гранты позволят сделать так, чтобы асимметричные возможности не оборачивались серьезными издержками для других важных оборонных расходов.
• В-третьих, ежегодные гранты помогут снять часто звучащую на Тайване критику о том, что продажа оружия из США – это просто рэкет для финансирования американских оборонных корпораций за счет тайваньских налогоплательщиков.

Конечно, одно только оружие не сдержит китайскую агрессию и не даст тайваньским солдатам, морякам и летчикам выстоять. Министерству национальной обороны также необходима всеобъемлющая концепция ведения асимметричных боевых действий, которая заменит отмененную концепцию общей обороны. Или же оно может просто принять концепцию общей обороны.

В любом случае, необходим план для обеспечения согласованности и эффективности тайваньских закупок, доктрины и обучения. Поэтому Конгресс должен потребовать от Министерства обороны включить разработку концепций и доктрин в свои метрики для оценки прогресса Тайваня на пути к асимметрии. Решения, побуждающие Министерство национальной обороны включить территориальную оборону в свои реформы, также были бы полезны.

К счастью, Конгрессу не нужно писать условия продажи оружия с нуля. Уже существует несколько соответствующих законодательных предложений, включая закон о вооружении Тайваня (версии которого есть как в Сенате, так и в Палате представителей) и Закон о сдерживании на Тайване. Хотя эти законопроекты отличаются в деталях, каждый из них предлагает вполне приемлемый путь к введению условий для продажи американского оружия Тайваню.

Конгресс также должен ускорить поставки Тайваню асимметричного вооружения. В настоящее время уже накопился избыток одобренных сделок. Фактически, с 2009 года Вашингтон санкционировал поставку вооружений на сумму около 32 миллиардов долларов.

Однако многие из таких платформ попадут на Тайвань только во второй половине этого десятилетия. Взять, к примеру, 400 противокорабельных ракет Harpoon и 100 пусковых установок, которые Тайвань согласился купить в конце 2020 года и которые будут поставлены только в 2028 году.

Само собой разумеется, что для сдерживания необходим реальный военный потенциал, а не объявленные продажи оружия, которое будет поставлено в будущем. Более того, тайваньские подразделения не смогут начать реальную работу по обучению этим системам, пока они не поступят в достаточном количестве. Опять же, предложения такого рода уже существуют в Сенате и Палате представителей и могут послужить основой для аналогичных положений в законах о политике в отношении Тайваня и о полномочиях в области национальной обороны.

Наконец, Конгрессу придется санкционировать и финансировать крупномасштабные комбинированные учения между действующей армией США и действующими и резервными наземными боевыми подразделениями армии Тайваня. Существующие инициативы и законодательство сосредоточены на приглашении Тайваня к участию в военно-морских учениях "Тихоокеанского кольца", небольших учебных отрядах и тренировках с подразделениями Национальной гвардии армии США.

Хотя эти усилия, безусловно, лучше, чем ничего, сдерживание будет оставаться весьма шатким до тех пор, пока Пекин не поверит, что его войскам придется сражаться за каждый дюйм тайваньской земли.

К сожалению, при существующем положении дел армия Тайваня представляет собой не только крупнейшую, но и наименее подготовленную к войне часть вооруженных сил Тайваня.

Наиболее эффективным способом решения этой проблемы было бы военное взаимодействие между передовыми американскими и тайваньскими наземными боевыми подразделениями. Украинские ВС явно выиграли от таких мероприятий после 2014 года. Подобные учения должны проводиться постоянно и в гораздо больших масштабах, чем сейчас.

Масштабы и регулярность важны для обеспечения участия как можно большего числа тайваньских подразделений. Ответственность за организацию и руководство этими учениями также должна лежать на действующей армии и морской пехоте США. Не следует забывать и о существующих планах по предоставлению тайваньским подразделениям возможности тренироваться вместе с подразделениями Национальной гвардии армии США. Но все же гораздо больше преимуществ видится в том, чтобы возложить ответственность за крупномасштабные и интенсивные боевые учения на подразделения действующей армии и морской пехоты.

В мирное время реальность такова, что части гвардии и резерва не являются – и никогда не должны были быть – столь же боеспособными, как их коллеги, несущие действительную службу. Гражданские воины, служащие неполный рабочий день, так же преданы своему делу и профессиональны, как и их коллеги, служащие полный рабочий день, но у гвардейских и резервных подразделений попросту имеют меньше времени на подготовку. Использование действующих подразделений также посылает более убедительные сигналы сдерживания и уверенности, демонстрируя китайским лидерам и тайваньским избирателям, что тайваньские подразделения обучаются лучшими американскими военными из лучших.

Кроме того, необходимо учитывать по крайней мере два практических фактора.

• Во-первых, части, находящиеся на действительной военной службе, имеют больше административных и материально-технических возможностей для непрерывного управления крупномасштабными тренировками.
• Во-вторых, если большое количество американских военнослужащих, находящихся на действительной военной службе, будет тренироваться вместе с тайваньскими подразделениями, это повысит уровень ознакомленности и оперативной совместимости среди тех офицеров и сержантов, которые, скорее всего, первыми окажутся на месте событий в случае вмешательства США в межконтинентальную войну.

Соответственно, Конгресс должен призвать Министерство обороны изучить варианты либо отправки больших (невооруженных) учебных групп из регулярных и нерегулярных подразделений армии и морской пехоты США на Тайвань для обучения вместе с тайваньскими коллегами, либо ротации тайваньских рот и батальонов в рамках учебных программ, созданных на американских базах на Гуаме, Гавайях, в Калифорнии, Джорджии и Луизиане.

Друзья познаются в беде

Ответная реакция на эти рекомендации неизбежна. Противники реформ выскажут как минимум три критических замечания. Во-первых, сосредоточившись исключительно на наихудшем сценарии вторжения, Тайвань остается уязвимым перед другими угрозами. Во-вторых, продажа оружия на определенных условиях недемократична и лишает Тайвань самостоятельности. В-третьих, союзники и друзья не относятся друг к другу подобным образом. Все три критических замечания ошибочны.

Первое из них легко отвергнуть. В конце концов, пока тайваньский народ не желает подчиняться китайскому контролю, единственным способом для Си достичь своей конечной цели – политической аннексии – является физическая оккупация Тайваня.

Если тайваньский народ настолько недальновиден, что уступит китайским требованиям из-за вторжения военно-морских сил, пролетов авиации, потери удаленного острова или ущерба от ударов из оружия дальнего радиуса действия, значит, налицо более глубокие проблемы, чем те, которые можно решить военными методами. Более того, любые усилия по принуждению, не доходящие до полномасштабного вторжения, могут быть успешными только в той степени, в какой тайваньский народ верит, что Пекин способен в дальнейшем предпринять что-то гораздо худшее. И наоборот, чем больше тайваньский народ уверен в способности и готовности своих вооруженных сил защищать его от физической оккупации, тем меньше вероятность, что захват острова, удары или блокада заставят Тайвань сдаться.

Второе замечание игнорирует довольно очевидный факт, что демократическое право Тайваня занимать предпочтительную позицию в области обороны не налагает на Соединенные Штаты обязательств поддерживать этот подход, особенно если это увеличивает риск войны, подвергающей опасности американские войска.

Более того, демократия требует, чтобы Конгресс и Белый дом были в конечном итоге подотчетны американским избирателям, а не предпочтениям тайваньцев. Поэтому законодатели и лица, принимающие решения, должны сформулировать свою политику таким образом, чтобы она была приемлема для избирателей, которых волнуют соответствующие вопросы. Если предпочтения Тайваня возобладают над интересами американских избирателей, то тайваньская политика рискует стать поистине антидемократической. В идеале предпочтения Тайбэя и Вашингтона и представителей тайваньской и американской общественности должны быть согласованы. Однако такое совпадение редко встречается даже в самых тесных союзнических отношениях вроде так называемых "особых отношений" между США и Великобританией или договора о безопасности между Токио и Вашингтоном.

Нетрудно понять, почему: у этих стран попросту разные интересы, оценки угроз и приоритеты в силу их географии, культуры, военного потенциала и внутриполитических соображений. Действительно, государства часто подписывают союзнические договоры не только из-за общих угроз и ценностей, но и из-за разногласий по стратегически важным вопросам, вынуждающим составить союзнический договор таким образом, чтобы справиться с этими разногласиями. Зная, что избиратели не одобрят выдачу "карт-бланша" союзникам, переговорщики со стороны США настаивали на точных формулировках и условиях, которые сужали сферу действия альянсов, чтобы союзники не вели себя вопреки американским интересам. Так, например, в текст Договора о взаимной обороне между Соединенными Штатами и Республикой Корея включены условия для возможной американской интервенции, а учредительный договор НАТО ограничил сферу действия европейских колониальных владений территориями к северу от тропика Рака.

Это подводит нас к третьему замечанию: продажа оружия на определенных условиях – это недружественный и несправедливый способ обращения с таким близким партнером, как Тайвань. Однако исторический опыт показывает, что, к лучшему или к худшему, союзники и друзья постоянно обращаются друг с другом подобным образом.

У Соединенных Штатов есть множество мотивов для поставки оружия, которые могут варьироваться от стратегических до коммерческих. Мало кто готов отдать все, не требуя взамен ничего. Хотя укрепление стратегической обороны союзника или партнера с помощью оружия может иметь определенное внутреннее значение, Соединенные Штаты ставят условия предоставления военной помощи, чтобы гарантировать, что такая помощь не будет использована не по назначению или для продвижения других интересов.

Наш тезис подтверждают несколько примеров. В 1960-х и 1970-х годах Соединенные Штаты выверяли свою военную помощь Израилю с целью поддержания примерного паритета в балансе сил с арабскими соседями, одновременно управляя потенциальными рисками эскалации. Администрация Обамы обусловила предоставление Египту помощи в области безопасности на сумму 300 миллионов долларов соблюдением прав человека. Для того чтобы получить самолеты F-16 после 11 сентября, Пакистан должен был согласиться на присутствие американской группы технической безопасности, которая будет следить за использованием этих самолетов, чтобы, в частности, предотвратить передачу технологий нежелательным игрокам. В отношении самого Тайваня главным условием стало то, что все поставки оружия будут носить "оборонительный характер".

Вышеприведенные примеры не касаются союзников по договору, что вполне уместно, поскольку Тайвань таковым не является. Но даже в договорах с союзниками Соединенные Штаты отстаивали свои интересы. В 1960-х годах США пытались заставить Западную Германию купить военное оборудование американского производства, чтобы облегчить нарастающий кризис платежного баланса. Иногда они возражали против потенциальной передачи своего самого технологически передового оборудования даже ближайшим союзникам: например, Соединенные Штаты, скорее всего, заблокировали бы любую продажу атомных реакторов для подводных лодок, которые Канада могла быть заинтересована получить от Франции и Великобритании в конце 1980-х годов.

Помогут ли США Тайваню. Время для ясности?

Последнее критическое замечание сводится к тому, что Соединенные Штаты не могут ожидать от Тайваня принятия асимметричного подхода в отсутствие стратегической ясности. В конце концов, асимметрия ограничивает возможности Тайбэя, если Соединенные Штаты решат остаться в стороне от конфликта между двумя странами. Почему тайваньские лидеры должны оставаться на позиции, которая делает неизбежной жестокую и, вероятно, безнадежную войну на истощение в отсутствие прямого американского военного вмешательства?

При всей своей меткости, это замечание упускает суть. Продажи оружия на определенных условиях, ускоренные поставки вооружений и комбинированные наземные учения представляют собой ощутимые и значимые шаги в этом направлении, отнюдь не противоречащие переходу к стратегической ясности. Действительно, реализация таких мер в конечном итоге сделает переход к стратегической ясности более убедительным – если администрация, Конгресс и американский народ в конечном итоге хотят именно этого.

Обещание вмешательства ничего не гарантирует. Вашингтон может сколько угодно заявлять о своем намерении защищать Тайвань. Но если дать такое обещание до того, как убедиться, что Тайвань имеет жизнеспособный план, позволяющий "придержать дверь" для американских сил, это вряд ли убедит китайских планировщиков или тайваньских избирателей в неизбежности американской интервенции и невозможности вторжения. Кроме того, возрастают и моральные риски. В конце концов, зачем Тайваню проводить дорогостоящие и болезненные реформы, если Соединенные Штаты все равно всех спасут?

Заключение

Окно возможностей для Тайбэя открыто, но Пекин вряд ли позволит ему оставаться открытым вечно. Как бы мы ни надеялись, что война России в Украине ослабит готовность Пекина рассматривать возможность насильственной аннексии, Китай, скорее всего, сделает выводы из ошибок России. Он вполне может списать российские неудачи на плохое планирование, ослабленные вооруженные силы или то и другое.

Как один из самых старых и верных друзей Тайваня, Конгресс должен сыграть решающую роль в том, чтобы помочь Тайваню воспользоваться этой мимолетной возможностью. Для этого потребуются неловкие разговоры и здоровая доза жесткости. Но ставки для Тайваня и американского народа таковы, что другого выбора просто не остается.

Об авторах

Майкл А. Ханзекер (@MichaelHunzeker) – доцент Школы политики и управления Университета Джорджа Мейсона, заместитель директора Центра исследований политики безопасности. Служил в морской пехоте с 2000 по 2006 год.

Александр Ланошка (@ALanoszka) – доцент кафедры международных отношений факультета политологии и Школы международных отношений Балсилли Университета Ватерлоо. Автор книги "Military Alliances in the Twenty-First Century", недавно опубликованной издательством Polity.