Не время прятать голову в песок: будущее безопасности и обороны Ирландии

Как говорят ирландцы, "делишки идут не очень". За последний год Изумрудный остров доказал свою неспособность отслеживать и сдерживать российскую военно-морскую активность на ключевых трансатлантических оптоволоконных кабелях вблизи своего юго-западного побережья. Опытные офицеры и сержанты Ирландских сил обороны уходят из-за недовольства зарплатами, условиями и возможностями, а российская разведка, по некоторым данным, приобретает у ирландских фирм технологии, находящиеся под особым контролем.

Фокус перевел статью Патрика Бьюри и Дэвида Мерфи о том, как изменится безопасность и оборона Ирландии в будущем.

Начало войны в Украине вновь вызвало дискуссии о будущем обороны Ирландии в самой стране – и, возможно, впервые среди ее европейских и трансатлантических партнеров. После десятилетий застоя перед нами встает огромная задача по модернизации вооруженных сил.

Ирландия уже бывала в такой ситуации раньше, и прослеживается тревожная историческая закономерность: когда ситуация в области безопасности выглядит угрожающей, аппарат безопасности и Ирландские силы обороны чаще всего оказываются не в лучшей форме. В этот раз они находятся на самом дне – как раз в тот момент, когда геостратегическое значение Ирландии возрастает. Хотя правительство с запозданием и неохотой согласилось медленно увеличить расходы на оборону на 50%, внутри страны растет возмущение, а за ее пределами – реальная обеспокоенность тем, что это слишком мало и слишком поздно. Лидеры Ирландии должны возглавить национальные дебаты о том, какой будет ирландская политика обороны и безопасности в 21 веке, и если политика останется нейтральной, необходимы четкие, уверенные и долгосрочные обязательства, чтобы страна могла защитить нейтралитет во все менее безопасном мире.

Пока что ответом на ряд проблем, выявленных Комиссией по Силам обороны, является увеличение расходов, приобретение некоторого нового оборудования и создание комитета для выполнения последующих рекомендаций. Создание такого комитета было прекрасной возможностью привлечь к работе опытных людей, не входящих в организацию, и, возможно, обратиться к международным партнерам. Похоже, что правительство не воспользовалось этой возможностью. Чтобы остановить постоянный отток личного состава, необходима срочная реформа оплаты труда, пенсий и карьерных перспектив.

Роль Ирландских сил обороны должна быть четко определена, и они должны быть должным образом оснащены, чтобы выполнять ее. Первоначальной задачей министра обороны Ирландии после его назначения должно стать осуществление вышеперечисленных мер, а также разумная перестройка всей архитектуры обороны, безопасности и разведки на основе передового опыта. Партнеры Ирландии могут помочь, продолжая оказывать давление на страну, чтобы положить конец нынешней ситуации.

Определение проблем

Непосредственно перед началом Второй мировой войны, в которой Ирландия номинально оставалась нейтральной, но на практике существенно помогала союзникам, обмениваясь разведданными, численность армии составляла менее 5 тысяч человек. У страны не было ни военно-морского флота, ни резервистов, которых можно было бы призвать в случае отказа от традиционной нейтральной политики. В 1970 году, когда начались "смуты" в Северной Ирландии, Ирландским силам обороны не хватало 4500 человек до положенных 13 тысяч. К концу 2022 года силы смогли набрать только 7987 человек. Это на 3 тысячи человек меньше, чем рекомендовала Комиссия по силам обороны. Военно-морское ведомство испытывает такую острую нехватку кадров, что многие корабли стоят в доках или законсервированы. Между тем, неоплачиваемые резервные силы обороны сейчас насчитывают всего 819 человек при штатной численности в 4069 человек. При нынешнем развитии событий они могут прекратить свое существование через три года.

Причины плачевного состояния вооруженных сил кроются, прежде всего, в плохой оплате труда и условиях, которые не соответствуют времени. Зарплата солдат не растет в соответствии с инфляцией и не может конкурировать с процветающим частным сектором страны. Когда 20 лет назад один из авторов пытался вступить в ирландскую армию в качестве кадета, это был очень хороший карьерный путь. В армии была неплохая зарплата и условия, а также очень избирательный процесс отбора. Армия переживала период расцвета. Чтобы решить проблемы с удержанием офицеров, кадетский корпус был увеличен в 2,5 раза по сравнению с прежним, что негативно сказалось на качестве обучения, включая академическую, тактическую и дисциплинарную успеваемость.

Финансовый кризис 2008 года сильно ударил по Ирландии. Силы обороны не стали исключением. По сути, зарплата практически не изменилась, что негативно влияет на пенсии. В результате многие офицеры заявляют, что им придется досрочно завершить карьеру, чтобы пополнить свои пенсионные счета. Плохое жилье, медленное продвижение по службе и жесткие ограничения на перевод (когда один из авторов попытался перевестись капитаном пехоты британской армии после службы в Афганистане, ему сказали, что "ему придется обратиться к министру") усугубили кадровые проблемы. Последнее очень важно, поскольку ирландские солдаты все чаще предпочитают служить в других армиях.

Также не хватало инвестиций в инфраструктуру и основное оборудование, такое как радары военного класса, средства ПВО, современные самолеты и военные корабли с возможностями слежения за подводными лодками. В настоящее время Ирландия располагает лишь рудиментарными сухопутными, воздушными и военно-морскими силами, которым не хватает личного состава и ключевого оборудования для реализации какого-либо сценария национальной обороны. Силы обороны с трудом выдерживают даже миротворческое развертывание в Сирии.

Нет времени играть в прятки

Ирландия потихоньку начинает разбираться в ситуации, хотя и, как обычно, без энтузиазма. Когда год назад независимая комиссия по силам обороны представила отчет об их плачевном состоянии, министр иностранных дел и обороны согласился "практически со всем", что обнаружила комиссия. Эта комиссия также рекомендовала три уровня реформы обороны: сохранение прежнего потенциала, чтобы остановить разложение; усиленное, но ограниченное повышение потенциала, сфокусированное преимущественно на улучшении радаров, киберзащите, стратегической авиации и модернизации военно-морского флота; и "развитие оборонного потенциала полного спектра для защиты Ирландии и ее народа в степени, сравнимой с аналогичными по размеру странами Европы".

Последнее требовало утроения оборонного бюджета Ирландии – до 3 млрд евро. Однако, хотя в прошлом году ирландское правительство получило внушительную налоговую прибыль в размере 5 млрд евро, на оборону до 2028 года выделено всего 1,5 млрд. Судя по инфляции и прогнозу ВВП Ирландии, к тому времени эта сумма будет значительно меньше в пересчете на ВВП. Вычислить процентное соотношение расходов на оборону к ВВП также проблематично, поскольку ВВП Ирландии завышен как минимум на треть за счет наличия штаб-квартир транснациональных корпораций, которые впоследствии переводят прибыль за пределы страны. Если принять это во внимание, то 1,5 миллиарда евро примерно равны 0,7% реального ВВП Ирландии.

Проблемы Ирландии выходят за рамки обороны и касаются более широких вопросов безопасности. Ирландия расположена вблизи одних из самых важных волоконно-оптических кабелей в трансатлантическом регионе. В стране находится множество европейских штаб-квартир и производственных мощностей американских технологических и фармацевтических компаний. И те, и другие являются потенциальными целями для кибератак. Например, в 2021 году ирландская служба здравоохранения подверглась крупной кибератаке с требованием выкупа, в результате которой были отключены все компьютеры по всей стране. Ирландия – обитель одного из самых мощных наркокартелей в мире, зависящая от помощи США и Великобритании в борьбе с ним. Сохраняются республиканские и транснациональные террористические угрозы. Появилась к тому же новая и быстро растущая проблема ультраправых. Кроме того, Ирландия несет ответственность за одни из самых больших территориальных вод в Европе.

Однако, несмотря на множество проблем, у страны нет ни стратегии национальной безопасности, ни действующего совета национальной безопасности, ни агентства национальной безопасности. То же самое относится и к обороне. В стране нет ни профильного министра, ни комитета по обороне, ни прозрачного комитета по надзору за обороной, национальной безопасностью или разведкой, ни независимой инспекции возможностей и готовности Сил обороны. Отсутствие архитектуры национальной обороны препятствует разработке долгосрочной политики национальной обороны или безопасности. Ни Силы обороны, ни Министерство обороны не имеют возможности действовать в этом контексте и не наделены соответствующими полномочиями. Проще говоря, архитектуры безопасности и обороны, широко используемой в Европейском Союзе и трансатлантическом пространстве, в Ирландии попросту не существует.

Трудно найти другую страну в Европейском Союзе, в которой обороне и безопасности уделялось бы столь мало внимания. Традиционно нейтральная позиция Ирландии привела к нереалистичной и невежественной оборонной политике, в которой простое заявление о нейтралитете считается достаточной защитой. Это исторически неграмотная позиция, поскольку традиция нейтралитета не освобождает нейтральные государства от необходимости заявлять о нейтралитете в каждом новом конфликте; кроме того, согласно международному праву нейтральные государства должны быть способны защитить себя от посягательств со стороны воюющих сторон. Они должны иметь надежные силы обороны, и этот факт давно осознали другие традиционно нейтральные европейские государства, такие как Швеция, Финляндия и Швейцария, должным образом финансируя свои армии. После вторжения России в Украину все эти страны прекратили или серьезно рассматривают возможность прекращения политики нейтралитета. Другие страны, такие как Австрия, недавно объявили о значительном увеличении расходов на оборону. Благодаря относительно благополучному геостратегическому положению, Ирландия в прошлом не столько управляла рисками, сколько избегала их.

Более того, нейтралитет остается эмоционально заряженной темой для значительной части электората. В значительной степени это объясняется отсутствием информированных дискуссий. Отсутствует общественный институт оборонных/стратегических исследований или независимые аналитические центры, которые могли бы стимулировать и вносить вклад в национальные дебаты. Другим важным фактором является довольно одномерное обсуждение нейтралитета и миротворчества в национальной учебной программе. Продолжительное исследование Карен Девайн об отношении ирландцев к нейтралитету подчеркивает необходимость программы дискуссий и общественного образования по вопросам обороны, но это так и не было реализовано. Между тем, Михол Мартин остается одновременно заместителем премьер-министра, министром иностранных дел и обороны. В Ирландии десятилетиями не было отдельного поста министра обороны; эта роль добавлялась к другим или сводилась к портфелю младшего министра. Отсутствует и политический интерес к этой роли, поскольку оборона не считается "магнитом для голосов избирателей". Все это вместе взятое сформировало политику, в которой Ирландия остается номинально "нейтральной", независимо от горизонта глобальной безопасности, но все более слабо защищенной. Несмотря на то, что Ирландия является всего лишь островом у западного побережья Европы, быстрый экономический рост, геостратегическое положение и сокращение численности Королевских ВВС и ВМС означают, что она больше не может позволить себе прятаться.

Что может сделать Ирландия?

Несмотря на некоторые положительные признаки в отношении модернизации военно-морского, воздушного и радиолокационного потенциала, в действительности быстрых решений не существует. Отправной точкой должно стать открытое национальное обсуждение вопросов обороны и безопасности страны. Чтобы оно было эффективным, его должно возглавить правительство, начав с реалистичной оценки ирландского нейтралитета в быстро меняющемся мире и недостатка потенциала для выполнения этих обязательств. В прошлом наблюдалась тенденция отказа от публичного обсуждения таких вопросов по "соображениям безопасности". Благодаря многочисленным комментариям СМИ на эту тему в последние месяцы, общественность все больше понимает, насколько это пустая отговорка. Необходимы серьезные дебаты о нейтралитете, подобные тем, которые недавно прошли в традиционно нейтральных европейских странах. Для Ирландии совершенно разумно оставаться нейтральной страной, но если это сознательный выбор, то силы обороны должны быть обеспечены ресурсами для поддержания этого нейтралитета.

Что касается проблем набора и удержания военного персонала, то необходимо немедленно принять меры, чтобы остановить утечку обученных кадров, и найти средства для набора новых людей во все три ведомства. Необходимо быстро провести пересмотр оплаты и условий труда, а также пересмотреть систему подготовки, образования и улучшить перспективы продвижения по службе. Также необходимо инвестировать в реальную инфраструктуру, чтобы развеять ощущение, которое возникает у многих военнослужащих, что они служат в разваливающейся системе. Силы обороны с переменным успехом пытались набрать больше женщин. Исправление культуры негативного поведения по отношению к женщинам было бы важным шагом вперед.

Вопрос организации и применения резервных сил, несомненно, станет ключевым для будущей реформы. Пока что резерв Ирландии представляет собой 17-25-летних юношей, бегающих по горам по выходным. Примечательно, что спустя год после того, как Комиссия рекомендовала создать Управление Министерства обороны по резервным силам, такового до сих пор не существует. Есть множество успешных моделей, которые применимы по всей Европе, а в странах Балтии мы видим движение в сторону всенародной обороны и интеграции людей с конкретными, полезными навыками в поддержку боевой службы. Новая роль резервных сил позволит им задействовать кибернетический, логистический и инженерный секторы Ирландии. Оплата труда резервистов – первый важный шаг в этом направлении.

Предстоят серьезные дискуссии о том, как распределить новые инвестиции в оборону. Нам нет необходимости повторять здесь подробные рекомендации Комиссии. Все три ведомства конкурируют за финансовые средства. Разумным подходом может быть инвестирование в военно-морской флот и военно-воздушные силы для усиления безопасности на море и противовоздушной обороны, но это должно быть сделано таким образом, чтобы армия не оказалась в проигрыше. Хотя в Министерстве обороны недавно было создано подразделение по развитию потенциала, оно пока не обладает достаточными навыками для разработки последовательного плана развития. Необходимы современные корабли с противолодочным потенциалом, современные самолеты, радары и системы ПВО. В последнее время появились отрадные признаки прогресса по некоторым вопросам, обязательство поддерживать расходы на оборону на уровне не менее 1% от реального ВВП в долгосрочной перспективе было бы лучшим началом.

В более широком смысле, ирландская оборона и безопасность должны меняться по образцу функционирующих систем Европе и трансатлантическом пространстве. Правительство часто повторяет, что Ирландия следует "лучшей международной практике", но с точки зрения любых критериев это откровенная бессмыслица, а для страны, которая еще два месяца назад была членом Совета Безопасности ООН, это просто анекдот. Ирландия должна начать действительно соответствовать лучшей европейской практике в области обороны и архитектуры безопасности. Важной отправной точкой в процессе реформ было бы определение роли постоянного министра обороны, создание функционирующего совета национальной безопасности, комитета по надзору за обороной и безопасностью в парламенте и независимой инспекции сил обороны. Министерство обороны нуждается в целеустремленном и динамичном руководстве, четкой миссии, реорганизации и притоке новых талантливых людей, готовых и заинтересованных в позитивных изменениях для Сил обороны и нации. Следуя недавней шведской практике, можно создать отдельный пост министра по гражданской обороне. Это помогло бы разграничить использование персонала Сил обороны на невоенных должностях. Комиссия удивилась тому, что личный состав Сил обороны назначается на невоенные роли, в то время как он не приспособлен даже для выполнения своих военных функций.

Наконец, необходимо провести важную работу по просвещению и привлечению общественности. Исторические нюансы и эмоциональная заряженность ирландского нейтралитета должны стать частью национальной учебной программы для всех студентов высшей школы, а приглашение действующих или бывших военнослужащих Сил обороны с лекциями могло бы стать полезным методом обучения. Более того, необходимо открыто примирить выдающийся характер "боевых ирландцев", будь то на службе Ирландии или других стран (например, не менее 70 тысяч мужчин из Республики присоединились к британским войскам для борьбы с фашизмом во Второй мировой войне, а 2 тысячи служили со США во Вьетнаме), с этой традицией нейтралитета.

После финансового краха правительство создало Ассамблею граждан для сбора мнений населения и консультаций по конституционной реформе по многочисленным актуальным вопросам, что часто приводило к принятию новых законов. Аналогичная ассамблея по нейтралитету помогла бы поддержать активность общественности и СМИ. Конечно, необходимо пересмотреть благонамеренную "тройную замочную систему" Ирландии, требующую, чтобы ирландские военные развертывания численностью более 12 человек происходили после резолюции Совета Безопасности ООН или Генеральной Ассамблеи, решения правительства и резолюции Палаты представителей. Возможно, одна из этих инстанций будет исключена, или количество персонала будет увеличено, скажем, до 30 или 100 человек. Это особенно важно в сценариях экстренной эвакуации, как, например, в Кабуле.

Чем могут помочь партнеры Ирландии?

Международные партнеры Ирландии, такие как США, Европейский Союз и Великобритания, должны продолжать учитывать традиции нейтралитета Ирландии. То же самое касается и внутренней политики. Самая популярная партия в настоящее время, Sinn Fein, находится в оппозиции, но твердо выступает за нейтралитет и против НАТО. Хотя в настоящее время они отстают от объединенной коалиции Fine Gael/Fianna Fail/Greens на 12 пунктов, это преимущество слишком мало, чтобы его игнорировать, а расходы на борьбу с жилищным кризисом являются приоритетной задачей. Если зайти слишком далеко в политике нейтралитета, она рискует оттолкнуть множество избирателей и стать проблематичной.

Целью должно быть реформирование архитектуры безопасности Ирландии экономически эффективным путем, который действительно отражает передовой опыт в Европе и трансатлантических странах, но при этом остается в разумных масштабах для размера и стратегической важности Ирландии. Предложения по наращиванию потенциала, обмену опытом и обменам – хорошие практические решения низкого уровня. Предложение или сделки по излишкам оборудования – F-16, Typhoon или Gripen – еще один возможный вариант, но теперь лидерам Ирландии придется признать, что их страна также нуждается в излишках оборудования. В конечном итоге, речь идет о том, чтобы верные друзья Ирландии объяснили, что, хотя они и уважают традицию нейтралитета Ирландии, поддержание этой традиции в 21 веке сопряжено с большей ответственностью.

В конечном счете, речь идет о том, чтобы партнеры Ирландии подтолкнули лидеров страны к серьезному отношению к обороне и безопасности и к тому, чтобы они вели свое население в этом вопросе, а не следовали за ним. Главное – это политическая воля, которую можно неофициально внушить премьер-министру и правительству на двухсторонней и многосторонней основе, в Вашингтоне, Брюсселе и европейских столицах. Учитывая, что нынешний министр обороны Мартин до недавнего времени был премьер-министром, а сейчас является также министром иностранных дел, это не должно быть слишком сложно. Действительно, министр лишь недавно вернулся из США, где он подчеркнул культурные, а не структурные проблемы ирландской обороны. Любые открытые или официальные дискуссии будут рассматриваться в контексте НАТО и вызовут вопросы с точки зрения позиции нейтралитета. Однако у Ирландии есть традиция сотрудничества со скандинавскими странами и странами Балтии. Ирландские войска были связаны с контингентами из этих стран в миссиях ООН, а также в рамках Северной боевой группы ЕС в 2008 и 2011 годах. Возможно, обращение к этим странам, некоторые из которых также имеют давние традиции нейтралитета, сделает программы сотрудничества и наращивания потенциала более приемлемыми для ирландской общественности. Европейский союз также имеет возможность установить ориентиры в рамках ограничений Лиссабонского договора – примером тому может служить широко успешная реформа европейской контртеррористической архитектуры, которую Ирландия упустила. Преимущества реформирования ирландского аппарата безопасности и разведки должны быть очевидны как европейским, так и трансатлантическим партнерам, особенно с учетом роста гибридных угроз в Ирландии.

В качестве индикатора нынешней застойной ситуации и сопряженных с ней рисков мы расскажем еще один анекдот. В прошлом году, после многих лет работы над международным трансатлантическим проектом по укреплению доверия и потенциала в области борьбы с терроризмом, мы провели наш первый семинар. В нем приняли участие многочисленные агентства трансатлантического пространства, включая нейтральные страны. Ирландия была приглашена, но не пришла. Никто не подписался на участие из-за потенциальных проблем на родине. Ирландия упустила реальная возможность, и это необходимо учитывать в свете недавних неудач с точки зрения проверки ситуации с безопасностью. Этому отсутствию политической воли необходимо положить конец, и иногда хорошие друзья лучше всего подходят для того, чтобы сказать суровую правду. Традиционная встреча премьер-министра и президента США в День святого Патрика была бы отличным началом. Но на всем трансатлантическом пространстве необходим долгосрочный политический интерес к реформе обороны и безопасности Ирландии и давление на нее, чтобы обеспечить приоритетность обороны для наших собственных лидеров.

Об авторах

Патрик Бьюри – старший преподаватель политики безопасности в Университете Бата, бывший капитан Королевского ирландского полка.

Дэвид Мерфи – преподаватель военной истории и стратегических исследований в Университете Мейнут в Ирландии. Оба автора – ирландцы.