Уроки российско-украинской войны: боеприпасы как основа национальной безопасности США

Военные игры-симуляции, проведенные Центром стратегических и международных исследований, ставят под сомнение способность США и их партнеров поддерживать высокую интенсивность боев из-за значительных потерь техники, ограниченных запасов боеприпасов и низких темпов их производства.

Фокус перевел новый текст Васабджит Банерджи и Бенджамина Ткача, посвященный вопросу производства и насыщения войск боеприпасами.

Инвестиции правительства США в производство, хранение, инспекцию и техническое обслуживание боеприпасов зависят от участия страны в конфликтах, и этот цикл постоянно приводит к тому, что оборонно-промышленная база не в состоянии немедленно удовлетворить производственные потребности. Здоровье оборонно-промышленной базы США к тому же подорвано десятилетиями консолидации, непостоянным финансированием, диверсификацией капитала, хрупкостью цепочки поставок, трудовыми ограничениями и сбоями производства, из-за чего аналитиков начинает беспокоить ее способность противостоять новым вызовам.

Ученые предупреждают, что стремление к инновациям в условиях повышающихся требований к безопасности может привести к пробелам в существующем военном потенциале.

Так, ограничения в производстве боеприпасов США и союзников только для того, чтобы удовлетворить спрос Украины на боеприпасы, являются предвестниками промышленных ограничений, в перспективе мешающим военной эффективности США в случае столкновения с противником вроде Китая, который нанесет серьезные потери в технике и личном составе. Признаки острой неспособности американской военно-промышленной базы производить боеприпасы – отсутствие производственных мощностей для поставок снарядов НАТО, таких как 155-мм артиллерийские боеприпасы, покупка южнокорейских снарядов и отправка американских запасов, хранящихся в Израиле, в Украину.

Учитывая существующие обязательства и подготовку к возможным событиям в Азии, Соединенные Штаты и сами испытывают нехватку запасов ракет – от Stinger до HIMARS.

Производство боеприпасов вызывает озабоченность в США и у союзников по НАТО. Инициатива НАТО по координации хранения боеприпасов союзников не сможет преодолеть существующие производственные ограничения, которые в случае США, согласно анализу Центра стратегических и международных исследований, продлятся до 2027 года, а для нескольких критически важных систем даже дольше. Дополнительное финансирование Конгрессом производства артиллерийских снарядов – заслуга Украины, а не стратегической промышленной политики США.

Более того, советские/российские снаряды, такие как 122 мм и 152 мм, а также противотанковые и зенитные ракеты, которые по-прежнему в основном используются Украиной, становятся все более дефицитными на международном рынке вооружений. Очевидно, что восточноевропейским производителям этих боеприпасов и ракет тоже потребуется несколько лет для наращивания производства.

Увеличение производства боеприпасов имеет ключевое значение для поддержки грандиозной стратегии США, особенно в отношении противостояния великих держав. Наш анализ и политические рекомендации делят боеприпасы на два типа – высокотехнологичные и низкотехнологичные – чтобы продемонстрировать, что текущие усилия по поддержке производства боеприпасов, такие как дополнительное финансирование, многолетние контракты и контракты без тендеров, являются необходимыми, но недостаточными для обеспечения быстрого роста производства как сложных высокоточных, так и низкотехнологичных боеприпасов.

Помимо предыдущих рекомендаций по смягчению условий контрактов, мы также рекомендуем США расширить промышленное сотрудничество по высокоточным боеприпасам с союзниками и включить производственные базы союзников в состав оборонно-промышленной базы США. Министерство обороны должно финансировать модернизацию государственных предприятий, производящих низкотехнологичные боеприпасы под руководством подрядчиков и контролем Объединенного командования по боеприпасам. Правительство также должно обеспечить надежность всей цепочки поставок (особенно поставок металлоконструкций), увеличить количество аудитов и сформулировать конкретные аналитические данные по качеству и эффективности производства. Наконец, оно должно финансировать поддержание производственных мощностей даже после того, как текущий спрос неизбежно снизится.

Почему Соединенные Штаты сталкиваются с дефицитом?

Для Соединенных Штатов нынешний дефицит производства боеприпасов, необходимых для ведения интенсивной войны, стал результатом двух тенденций, продолжавшихся в течение десятилетий.

• Первой причиной стало отсутствие соперника по окончании холодной войны, что привело к сокращению численности вооруженных сил США, консолидации оборонной промышленности и перестройке бюджета, вызванной новыми приоритетами финансирования.
• Вторая причина – решительные победы в конвенциональных конфликтах, таких как война в Ираке в 1991 году, и приоритет контртеррористических операций после 11 сентября, когда американские вооруженные силы имели подавляющее превосходство в оружии и боеприпасах. Конфликты 1990-х и 2000-х годов, казалось, подтвердили "революцию в военном деле" и ее приоритет технологий над скорострельностью артиллерии.

Как отмечал полковник Гарри Ф. Эннис в 1980 году, даже на пике Холодной войны бюджетные ограничения препятствовали производству и поддержанию запасов боеприпасов: несмотря на снижение темпов производства, ожидалось, что сократившаяся оборонная промышленная база обеспечит военные потребности. В другом исследовании отмечается, как американские запасы боеприпасов, сбрасываемых с воздуха, истощились после пополнения запасов Израиля в рамках операции Nickel Grass во время арабо-израильской войны 1973 года.

Тенденции затруднений с производством боеприпасов после холодной войны стали очевидны после первой войны в Персидском заливе. В 1993 году подполковник Дэвид Уитфилд предупредил, что особенности производства боеприпасов – консолидация промышленности, дорогие начальные затраты, опасные производственные процессы и монопольный спрос – ведут к сценарию, при котором количество частных компаний попросту окажется недостаточным для резкого увеличения производства в случае необходимости.

В сочетании с изменениями государственной политики эти производственные условия привели к созданию промышленной базы с ограниченными возможностями для наращивания производства. Например, в "Bottom-Up Review" администрации Клинтона были определены запасы боеприпасов, достаточные для двух крупных региональных непредвиденных обстоятельств и изменений военных приоритетов. Сокращение оборонного бюджета при Обаме, оправданное стратегией одной региональной непредвиденной ситуации, борьбы с терроризмом, а также сдерживания Ирана и Китая, усугубило ситуацию.

Во-вторых, военное и технологическое превосходство Америки над регулярными силами противника укрепило представление том, что технологии, организация, доктрины и исходная огневая мощь ведут к быстрой победе. Достаточно взглянуть на множество прогнозов аналитиков о быстрой победе России в Украине, чтобы увидеть основные недостатки российских вооруженных сил. Многие аналитики ожидали появления повстанческого движения в Украине, но неспособность России победить в конвенциональной войне еще раз подтверждает, что конвенциональный военный потенциал – это сочетание вооружений, доктрины, национальной воли воюющих сторон и других факторов.

Вследствие исторического контекста производство боеприпасов и компонентов в настоящее время находится в ведении Объединенного командования армии США по боеприпасам и осуществляется на государственных предприятиях, принадлежащих подрядчикам. Ограниченная рыночная конкуренция, малый спрос со стороны правительства США и партнеров, а также консолидация промышленности привели к сокращению производственных мощностей США. Ушедший в отставку генерал-майор Джон Феррари в 2009 году утверждал, что такая динамика рынка ставит интересы подрядчиков выше производственных мощностей. Тем не менее, в отчете за 2004 год корпорация RAND рекомендовала полную приватизацию отрасли.

Что можно сделать?

Среди политиков и аналитиков существует широкий консенсус: главный урок российско-украинской войны заключается в том, что США и их союзники должны инвестировать в производство боеприпасов и ракет с точным наведением. В недавнем отчете Heritage Foundation кратко описаны три основные области для улучшения ситуации: восстановление производственной базы для повышения уровня производства путем введения многолетних контрактов; обход трудоемких требований тендеров на заключение контракта; и упрощение процесса продаж военного оборудования и технологий за рубеж для стимулирования быстрого совместного производства. Однако такие политические рекомендации не учитывают организацию производства боеприпасов.

Мы считаем, что предложения в широком смысле верны, но при этом разделяем производство боеприпасов и компонентов на две большие категории: боеприпасы с высокоточным наведением и неуправляемые боеприпасы. Мы проводим такое широкое разделение, потому что рынки высокоточных и неуправляемых боеприпасов различны, и правительство должно проводить разную политику в их отношении. Высокоточные боеприпасы и развитие будущих возможностей требуют рыночной конкуренции и инноваций. Боеприпасы с точным наведением являются капиталоемкими и технологически интенсивными, открывая возможности для рыночной конкуренции между производителями. Частный сектор будет продолжать производить более наукоемкие и прибыльные высокоточные снаряды, такие как боеприпаcы для HIMARS (производства Lockheed Martin) и Javelin (производства Lockheed Martin и Raytheon).

Таким образом, улучшение производства высокотехнологичных боеприпасов потребует корректировки правил экспорта, облегчения условий лицензирования и расширения возможностей модификации систем в соответствии с политическими целями США. В частности, мы предлагаем, чтобы оборонные промышленные базы стран-членов НАТО и союзников по договору рассматривались как часть оборонной промышленной базы США по производству боеприпасов для целей планирования. Это предложение схоже с текущим положением Великобритании и Австралии, которое воплощено в соглашении AUKUS. Этого можно достичь путем заключения лицензионных соглашений для интернационализации производства дефицитных в настоящее время боеприпасов, таких как Javelin и другие противотанковые ракеты, гаубичные снаряды и некоторые другие ракеты. Возможность лицензирования производства союзными странами, такими как Турция, расширяет промышленную базу за счет государств, обладающих техническими возможностями для производства компонентов или систем и сравнительными преимуществами, обеспечиваемыми более низкой стоимостью рабочей силы, и все это без угрозы для рабочих мест в США.

Для ускорения экспорта оружия и создания условий для промышленного сотрудничества необходима поддержка Конгресса в изменении Правил промышленного обмена оружием. Эти правила разработаны для защиты интеллектуальной собственности и обеспечения технологических преимуществ США. Боеприпасы и системы, востребованные в Украине, мало пересекаются с передовыми американскими технологиями, но, тем не менее, на них также распространяется бюрократическая волокита. Другие изменения в политике, такие как оговорки о прекращении поставок определенных систем и боеприпасов, будут способствовать созданию подрядчиками вертикально интегрированных производственных цепочек. Поддержка Конгресса была бы практически обеспечена если бы эти изменения в существующих законах сопровождались гарантиями прав интеллектуальной собственности американских компаний, которые, в свою очередь, требуют обновления правовой системы США для решения нынешних и будущих проблем цифровой эры.

Совершенствование процесса производства низкотехнологичных боеприпасов, например, для нескончаемого потока 155-мм снарядов в Украину, требует мобилизации и расширения существующих объектов, принадлежащих правительству и работающих с подрядчиками, в том числе под контролем Объединенного командования по боеприпасам. Мы дадим еще четыре конкретных совета в дополнение к недавним рекомендациям Управления правительственной отчетности, предписывающим армии пересмотреть свои инструкции, чтобы обеспечить более эффективное принятие решений и создать механизмы для сбора, анализа, проверки и обмена общим накопленным опытом.

• Во-первых, Министерство обороны должно финансировать запланированную модернизацию объектов.

Правительство также должно предоставить дополнительное конкретное и целевое финансирование для замены устаревшего оборудования и модернизации производственных процессов, даже если существующие контракты возлагают ответственность за это на подрядчика. Производство боеприпасов крайне важно для национальной безопасности США, и дополнительные инвестиции не будут несправедливо благоприятствовать конкретным фирмам.

Конкуренция за эксплуатацию государственных объектов, принадлежащих подрядчикам, действительно имеет место – за последние 20 лет несколько объектов сменили подрядчиков в результате конкурсов. Государственные инвестиции в объекты, эксплуатируемые подрядчиками, необходимы для обеспечения безопасности и эффективности. Например, обновление объектов времен Второй мировой войны на армейском заводе боеприпасов McAlester – это модернизация транспортных и складских объектов на базе. Обновление объектов, принадлежащих правительству и эксплуатируемых подрядчиками, которая может принести непропорциональную выгоду нынешнему подрядчику, также необходима.

Например, на предприятии в Лейк-Сити проводится модернизация для производства боеприпасов калибра 6,8 мм для Next Generation Squad Weapons. Еще одним примером является недавняя модернизация производства нитроцеллюлозы на заводе армейских боеприпасов в Рэдфорде.

• Во-вторых, Министерству обороны следует интернационализировать некоторые аспекты производства низкотехнологичных боеприпасов, обеспечив безопасность всей цепочки поставок необходимых материалов.

Низкотехнологичные боеприпасы производятся со "скоростью стали", отсылая к идее о том, что производство металла является ограничением для производства. Правительству США следует изучить возможности международных партнеров для поставки комплектующих и развития нескольких производственных линий.

Эти новые международные партнеры добавят устойчивости существующим американским цепочкам поставок, одновременно создавая потенциал для резкого увеличения объемов производства. Поскольку здесь подразумеваются значительные транспортные расходы, окончательная сборка, проверка и испытания боеприпасов могут быть завершены на американских предприятиях. В этом ключе Министерство обороны должно также обеспечить цепочку поставок станков, необходимых для производства таких боеприпасов.

Помимо США, четверо из шести крупнейших производителей станков являются нашими союзниками, причем двое из них – члены НАТО: Япония, Южная Корея, Германия и Италия.

• В-третьих, Министерству обороны следует увеличить количество аудиторских проверок операторов объектов, принадлежащих правительству и эксплуатируемых подрядчиками.

Существующие процессы заключения контрактов включают в себя аудиты и проверки. Всесторонний анализ качества, эффективности и доставки боеприпасов требует значительного улучшения усилий по сбору данных, чтобы внутренние и внешние эксперты по стратегии, управленческому учету и логистике могли улучшить производственные процессы. К сожалению, обязанности аудиторов и документация остаются непрозрачными. Резкое увеличение объемов производства потребует использования различных контрактных механизмов и стандартизации операционных контрактов, известных как Performance Work Statements, на всех объектах, принадлежащих правительству и эксплуатируемых подрядчиками.

Наконец, Министерство обороны должно рассмотреть затраты на остановку производства, если и когда спрос на боеприпасы снизится. Сохранение мощностей и поддержание заработной платы в период отсутствия спроса политически непопулярно, а история показывает, что производство боеприпасов часто становится объектом бюджетных сокращений. Текущие усилия по увеличению поставок, включая конкуренцию между General Dynamics и American Ordnance за почти миллиардный контракт и предыдущий контракт на 522 миллиона долларов на производство артиллерийских снарядов, не должны влиять на поддержание существующей модели производства, принадлежащей государству и управляемой подрядчиками.

Как отмечает Управление правительственной отчетности, подрядчики, эксплуатирующие принадлежащие правительству предприятия, продают боеприпасы третьим сторонам. Необходима дополнительная политика, определяющая, сколько прибыли сверх существующих минимумов должно быть реинвестировано в инфраструктуру предприятия. Кроме того, Соединенным Штатам не помешало бы помнить о сложности поставок боеприпасов для поддержки Украины в войне на истощение.

Заключение

Для разрешения нынешнего кризиса нет "серебряной пули", но ряд конкретных шагов мог бы принести много пользы. Правительство должно выдвинуть пакет политических мер, упрощающих заключение контрактов, включающих союзников в производственную базу, расширяющих и модернизирующих существующие объекты, принадлежащие правительству и эксплуатируемые подрядчиками, а также поощряющих исследования для снижения затрат и стимулирования частных реинвестиций.

Такой многогранный подход обеспечит Соединенным Штатам долгосрочный успех в сохранении собственной военной эффективности, создании маневренного оборонительного потенциала и своевременной и эффективной поддержке таких партнеров, как Тайвань. Какие бы непредвиденные ситуации ни возникали в будущем, Вашингтону понадобится достаточно боеприпасов, чтобы достойно их встретить.

Об авторах

Васабджит Банерджи – доцент политологии в Университете штата Миссисипи. Бенджамин Ткач – доцент политологии в Университете штата Миссисипи.