Что такое формула Штайнмайера и зачем Россия, Франция и ФРГ торопят Украину ее принять

22 августа в Киев прибыла с официальным визитом канцлер Германии Ангела Меркель. Она встретится с президентом Украины Владимиром Зеленским, и советник главы Офиса президента Михаил Подоляк рассказал Фокусу, что одной из тем, которые будут обсуждать лидеры стран, станет мир на Донбассе — точнее, то, как его добиться.

Учитывая, что во время предыдущей их встречи, которая состоялась 12 июля, Меркель призвала Зеленского имплементировать (внедрить) в национальное законодательство так называемую "формулу Штайнмайера", а 22 июля на сайте МИД ФРГ появилось заявление с аналогичным месседжем, не исключено, что во время встречи с украинским лидером канцлер Германии вновь поднимет этот вопрос.

В связи с этим Фокус решил рассказать что такое "формула Штайнмайера", почему Париж с Берлином настаивают на ее имплементации и почему Киев этого еще не сделал.

Что такое "формула Штайнмайера"

"Формула Штайнмайера" — это метод реализации положений второго Минского протокола о прекращении конфликта на Донбассе, подписанного 12 февраля 2015 года в ходе саммита лидеров стран "Нормандской четверки" (Украины, Франции, Германии и России).

"Формула Штайнмайера": предыстория. Почему не сработал "план Морреля"

Несмотря на принятые в 2015 году в Минске документы, на востоке Украины продолжились серьезные военные столкновения (в том числе — бои за Дебальцево и Марьинку), и договоренности фактически не выполнялись.

Чтобы сдвинуть процесс с мертвой точки французский дипломат Пьер Моррель предложил свой план реализации Минского протокола (который в последствии назвали "план Морреля"), который предусматривал проведение местных выборов на территории ОРДЛО по особому законодательству. Его предварительно одобрили руководители МИД стран "Нормандской четверки" на саммите 12 сентября 2015 года, однако позже украинская сторона заявила, что не поддерживает этот вариант урегулирования конфликта, поскольку по плану Морреля выборы должны были пройти фактически без контроля Украины.

Когда и почему была согласована "формула Штайнмайера" — и кто он такой

В октябре 2015 года, свой метод реализации Минского протокола предложил Франк-Вальтер Штайнмайер, который на тот момент был министром иностранных дел Германии (в 2017 году его избрали президентом ФРГ от правящей коалиции ХДС/ХСС-СДП).

"Формулу Штайнмайера" предварительно одобрили все стороны во время саммита лидеров стран "Нормандской четверки" 19 октября 2016 года. Украину на той встрече представлял пятый президент Петр Порошенко. Впрочем, с осени того же года дипломатические контакты в "нормандском формате" начали сходить на нет, и в течение нескольких лет лидеры всех четырех стран не встречались.

Следующий саммит лидеров "четверки" удалось согласовать лишь с приходом к власти Владимира Зеленского. И для проведения новой встречи в таком формате Москва потребовала утвердить текст предложенного Штайнмайером метода реализации второго Минского протокола.

1 октября 2019 года Трехсторонняя контактная группа (Украина, Россия и ОБСЕ) согласовала в письменном виде единую редакцию текста "формулы Штайнмайера". Руководителем украинской делегации в ней на тот момент был второй президент Леонид Кучма.

Текст "формулы Штайнмайера"

Вскоре пресс-служба Кучмы обнародовала согласованный ТКГ текст "формулы Штайнмайера".

Выглядит он следующим образом:

"Настоящий Закон вступает в силу в 20:00 по местному времени в день голосования на внеочередных местных выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, которые назначены и проведены в соответствии с Конституцией Украины и специальным Законом Украины, регулирующим внеочередные местные выборы в вышеупомянутых районах. Он будет действовать на временной основе до дня публикации итогового доклада миссий БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами, в соответствии с установленной практикой БДИПЧ ОБСЕ, о соответствии в целом внеочередных местных выборов стандартам ОБСЕ и международным стандартам для демократических выборов, а также украинскому законодательству, в котором дается ответ на вопрос, согласованный в "Нормандском формате", утвержденный Трехсторонней контактной группой и направленный Украиной в ее пригласительном письме и Председательством к Директору БДИПЧ ОБСЕ. Настоящий Закон продолжает действовать на постоянной основе, в случае если в итоговом докладе БДИПЧ ОБСЕ будет сделан вывод в соответствии с установленной практикой БДИПЧ ОБСЕ, что внеочередные местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей были проведены в целом в соответствии со стандартами ОБСЕ и украинским законодательством, при ответе на вопрос, согласованный в "Нормандском формате", утвержденный Трехсторонней контактной группой и направленный Украиной в ее пригласительном письме и Председательством ОБСЕ Директору БДИПЧ".

Суть "формулы Штайнмайера"

Судя по находящейся в публичном доступе информации, предложенный Франком-Вальтером Штайнмайером метод реализации второго Минского протокола содержит два пункта, которые должны быть включены в Закон "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", также называемый законом "Об особом статусе Донбасса".

• Первый пункт — указанный Закон временно вступает в силу в 20:00 в день голосования на выборах на оккупированных территориях. Выборы должны состояться в соответствии с украинским законодательством и Конституцией Украины.
• Второй пункт — этот же Закон вступает в силу на постоянной основе после обнародования отчета ОСБЕ о том, что выборы прошли в соответствии с демократическими стандартами.

Также подразумевается, что выборы на территории ОРДЛО должны пройти под надзором БДИПЧ ОБСЕ (Бюро демократических институтов и прав человека).

"Формула Штайнмайера": позиции сторон

Информацию о согласовании текста "формулы Штайнмайера" 1 октября 2019 озвучил сам Владимир Зеленский. Он также подчеркнул, что украинская сторона не согласится на признание выборов, если на территории ОРДЛО будут находиться "любые войска" и что Киев до проведения выборов должен получить контроль над украинско-российской границей.

Впрочем, ни в законе "Об особом статусе Донбасса" ни в "формуле" вопрос границы не прописан, что и стало одним из поводов для серии акций под названием "Нет капитуляции!", организаторами и участниками которых были оппозиционные парламентские партии ("Европейская солидарность", "Голос" и "Батькивщина"), праворадикальные партии ("Национальный корпус", ВО "Свобода") и ветераны войны российско-украинской войны.

Одним из лидеров протестных акций был сам Петр Порошенко. В соцсетях пятый президент утверждал, что текст формулы был "написан в Кремле".

Позже сам Франк-Вальтер Штайнмайер заявил, что его удивляет такая позиция Порошенко, поскольку тот лично присутствовал на саммите в октябре 2016 года, на котором документ был предварительно одобрен.

В декабре 2019 года состоялся саммит лидеров "Нормандской четверки", на котором стороны согласовали необходимость имплементировать "формулу" в украинское законодательство. Впрочем, и до сегодняшнего дня этого сделано не было.

"Формула Штайнмайера": позиция Франции

• Французская сторона, как и немецкая, настаивает на необходимости интеграции "формулы" в украинское законодательство. В октябре 2019 года, вскоре после согласования ее текста в ТКГ, на сайте МИД страны появилось сообщение, в котором это согласование назвали "прогрессом в реализации Минских соглашений", а прошедшие накануне переговоры — "конструктивными".

В ноябре 2020 года представитель внешнеполитического ведомства Франции в ходе брифинга сообщил, что официальный Париж с Берлином прилагают все усилия для того, чтобы договоренности, достигнутые в ходе декабрьского саммита в 2019 году, были выполнены. Чиновник тогда подчеркнул, что Украина в очередной продлила действие Закона "Об особом статусе Донбасса" (его приняли в 2014 году на три года, после чего регулярно продлевают на один год), чем доказала свою приверженность выполнению Минских соглашений.

"В Трехсторонней контактной группе под эгидой ОБСЕ продолжаются дискуссии о конкретных модальностях интеграции формулы Штайнмайера в украинское законодательство. Франция вместе с Германией продолжает свои усилия в рамках нормандского формата, чтобы заставить стороны выполнить обязательства", — подчеркнул французский дипломат.

"Формула Штайнмайера": позиция России

• На официальном уровне в Российской Федерации о "формуле" с момента ее согласования отзывались положительно. Так, в октябре 2019 года руководитель МИД страны Сергей Лавров назвал ее "компромиссным" вариантом выполнения Минских соглашений и подчеркнул, что не видит иных механизмов и "плана Б" по реализации договоренностей.

В январе 2020 года представитель России в ТКГ Борис Грызлов заявил, что Киев должен интегрировать "формулу" в национальное законодательство.

В ноябре 2020 года член комитета Госдумы РФ по международным делам Елена Панина отмечала, что "формула" дает "гарантии мирного урегулирования ситуации на Донбассе". По ее словам, Киев, игнорируя "формулу", демонстрирует свое нежелание выполнять Минские соглашения.

"Формула Штайнмайера": позиция США

• Тогда как Берлин, Париж и Москва призывают Киев внедрить в национальное законодательство "формулу" представители Вашингтона не столь категоричны в этом вопросе.

Например, в конце июля 2021 года исполняющий обязанности временного поверенного в делах США в Украине Джордж Кент утверждал, что она "не является формулой для решения всех вопросов".

"Для выборов должны быть условия, чтобы была возможность их нормально провести", — рассказывал Кент в интервью.

"Формула Штайнмайера": позиция Украины

После серии акций под названием "Нет капитуляции" официальный Киев отбросил риторику о необходимости интеграции "формулы" в законодательство. Закон "Об особом статусе Донбасса" в декабре 2019 года был пролонгирован на год без нее. В конце 2020 года спикер ВРУ Дмитрий Разумков заявил, что "формулу" не будут включать в законодательство и документ снова продлили без ее интеграции.

В августе 2020 года глава МИД Украины Дмитрий Кулеба отметил, что Киев может пойти на имплементацию "формулы", но только если это будет отвечать национальным интересам. Он подчеркнул, что Украина готова выполнять политическую часть Минских соглашений.

"И "формула Штайнмайера" является ее частью. Если мы будем видеть, что комплексное решение, на которое мы выходим, будет отвечать интересам Украины, то почему бы и нет?", — отмечал Кулеба.

В конце июля 2021 года вице-премьер, министр по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Алексей Резников заявлял, что для имплементации "формулы" в украинское законодательство ее нужно лишь вставить в текст закона "Об особом статусе Донбасса" и подчеркивал, что "если это единственное условие, то Украина на него с удовольствием пойдет.

Впрочем, подчеркнул представитель Кабмина, согласно второму Минскому протоколу, по этому вопросу должны проводиться соотвествующие консультации в политической рабочей группе ТКГ, заседания которой российская сторона отказывается посещать.

"Дилемма: либо мы не должны их слушать, а взять и имплементировать формулу Штайнмайера – тогда не будет ли это считаться нарушением процедур "Комплекса мер"? Это вопрос к нашим европейским партнерам – если вы просите нас имплементировать формулу на уровне главы государства – означает ли это, что нужно прекратить соответствующие консультации в ТКГ?", — говорил тогда Резников.

"Формула Штайнмайера": что о ней говорят эксперты

Директор программ безопасности Совета внешней политики "Украинская призма" Анна Шелест в комментарии Фокусу отмечает, что для того, чтобы понять, что сейчас происходит вокруг "формулы Штайнмайера" необходимо вспомнить при каких условиях она появилась.

"На тот момент, в 2015 году, ситуация зашла в тупик, ничего не происходило. И прозвучало заявление с Парижа о том, что нужно договариваться о чем-то конкретном. Пытались найти что-то из перечня политических условий Минских соглашений. И выборы были самым болезненным вопросом. Германия предложила подход к выборам, который считала самым простым для выполнения", — рассказывает Шелест Фокусу.

Эксперт отмечает, что немецкая сторона не видела в "формуле Штайнмейера" какие-то риски, поскольку в ней были прописаны четкие формулировки: "в случае", "если" и т.д. Самые же большие проблемы, по словам Шелест, возникли из-за неопределенности условий проведения выборов. Так, согласно Минским соглашениям, выборы должны проходить по украинскому законодательству.

"Но все, что сказала "формула" — это то, что их нужно провести. Но не сказала как. И проблема с украинской стороны не в том, что мы не хотим проводить выборы, а в том, как их проводить. Нет гарантий допуска прессы, свободы баллотирования, безопасности избирательных участков и т.д. И произошел такой парадокс: с одной стороны, хотели сделать шаг вперед по Минским соглашениям, а с другой стороны боялись прописать кто за что отвечает. И сказали: проведите выборы, но как — это уже ваши проблемы. Ну, или будем следующими шагами договариваться", — говорит Шелест.

Аналитик Фонда общественной дипломатии Александра Решмедилова в комментарии Фокусу отмечает, что Германия и Франция еще при президентстве Петра Порошенко считала, что Украина сама заинтересована в ускоренном решении конфликта на востоке, потому не будет тормозить процесс, однако на определенных этапах переговоров стороны столкнулись с разночтениями.

"На самом деле, вокруг "формулы" есть определенная вуаль интриги. Многие СМИ, в том числе западные, рассказывают о ней достаточно обтекаемо. На самом деле, даже Минские соглашения, на мой взгляд, более прозрачны и понятны, чем "формула", — утверждает Решмедилова.

Почему у Германии, Франции и США такие позиции по "формуле Штайнмайера"?

Александра Решмедилова в комментарии Фокусу подчеркивает, что Париж с Берлином никогда не забывали о "формуле". Впрочем, не исключено, что их активизация в этом вопросе в последнее время связана с грядущими национальными выборами во Франции и в Германии.

"Сейчас Меркель и Макрон финализируют свои каденции и явно захотят какой-то результативности положить в актив. Потому и можно сказать, что они, условно, "подгоняют Украину", внося новые переговорные аспекты — в том числе энергетические — они пытаются сыграть в игру "Ты мне — я тебе", — говорит Решмедилова.

Рассуждая о позиции США по "формуле Штайнмайера" Решмедилова подчеркивает, что у них нет подобного напора по "формуле" из-за того, что Штаты не являются стороной переговорного процесса и не несут политической ответственности за решение ситуации на Донбассе.

"Один из пунктов договоренности по результатам последней встречи Меркель с Байденом — это то, что Германия становится ответственной за регион, в котором находится Украина. Соответственно, США дистанцируются от этих вопросов, и это все станет головной болью Германии исключительно, поэтому есть активизация госпожи Меркель", — рассуждает Решмедилова.

Аналитик говорит, что подобными действиями канцлер Германии стремится не только закрыть гештальты в конце своей каденции, но и обеспечить стабильность в регионе.

Анна Шелест также предполагает, что об этой "формуле" немецкая сторона начала активнее говорить из-за того, что у Меркель осталось мало времени на должности, и если получится добиться ее имплементации, Берлин сможет продемонстрировать, что имеет влияние на международной арене.

Комментируя позицию США по вопросу "формулы" эксперт также отмечает, что они не является участником "нормандского процесса" и сейчас Вашингтон, в том числе своими заявлениями, старается не разрушить существующий формат переговоров.

"Многие дипломаты даже с Государственного департамента говорили мне открыто, что они не собираются присоединяться к "нормандскому" формату, чтобы его не испортить. В США опасаются, что если они придут пятыми, то может разрушиться вся схема — пусть и не идеальная — в рамках которой Москва садится за переговоры", — рассказывает Шелест.

Эксперт отмечает, что Вашингтон последние семь лет поддерживает действия Парижа с Берлином в вопросе Донбасса, но делает это крайне аккуратно, чтобы оставлять себе пространство для маневра.

"И в США трезво понимают, что "формула" не является решением ситуации. А французы и немцы конечно же будут поддерживать ее, поскольку это их идея", — говорит Шелест.

Опасна ли "формула Штайнмайера" для Украины?

Анна Шелест на этот вопрос отвечает так: опасность "формулы" кроется в ее неопределенности.

"Проблема не в том, что нужно провести выборы. Это не капитуляция. Проблема в том, можно ли ее действительно выполнить: у сторон разные взгляды на то, как провести выборы", — говорит Шелест.

Александра Решмедилова в ответ на аналогичный вопрос также подчеркивает, что формула имеет достаточно расплывчатые формулировки.

"Это лишь один из вариантов решения вопроса. Его предложил президент ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер, который полностью ассоциирует себя с этой "формулой", что, на мой взгляд, сейчас даже больше веса придает этому плану действий. Другие варианты, которые всех устраивали бы, не предложены. Это дополнение Минских соглашений. Акции "Нет капитуляции" были и против Минских соглашений в том числе. Тоже считают их зловредными", — говорит Решмедилова.

Впрочем, отмечает она, на текущий момент "формула" — единственный вариант, который согласован всеми сторонами "нормандского формата".

Выгодна ли "формула Штайнмайера" для Украины?

Рассуждая является ли "формула" и ее имплементация выгодной для Украины, Александра Решмедилова отмечает, что та неидеальна, однако практика показывает, что каждые последующие договоренности обычно еще более невыгодны, чем старые.

"Поэтому когда Украина стоит на позиции отторжения Минских соглашений, выполнения их в другой последовательности или дополнения их кластерами какими-то, еще чем-нибудь — вопрос в том пойдет ли на это РФ", — говорит Решмедилова.

Впрочем, подчеркивает аналитик, пространство для маневров в вопросе изменений условий договоренностей у Зеленского сузилось из-за того, что в ходе саммита лидеров "нормандской четверки" в декабре 2019 года он подтвердил намерение выполнять Минские соглашения и "формулу Штайнмайера".

Анна Шелест на вопрос, может ли имплементация этой "формулы" быть выгодной Украине или принести нам какую-то пользу, затруднилась ответить, сославшись на огромное количество рисков, которые заложены в документе. Впрочем, отмечает эксперт, вскоре будет два года с момента согласования ее текста, и если бы за это время ситуация в вопросе безопасности улучшилась бы, то о ней можно было бы говорить как о первом шаге.

"Но с начала 2021 года у нас ухудшилась ситуация в вопросе безопасности ухудшилась. Если не будет международных наблюдателей, если не будет доступа украинских партий, то о каких выборах может идти речь? Мы тогда получим много рисков не только для Донбасса, но и внутри всей страны", — предполагает Шелест.

Почему Украина не имплементировала "формулу Штайнмайера"?

Рассуждая, почему после состоявшегося в декабре 2019 года саммита команда Зеленского так и не внедрила формулу в национальное законодательство, Шелест предполагает, что на это повиляли прошедшие осенью того же года демонстрации с митингами, отмечая, что команда Зеленского зависима от рейтингов и медиакартинки. Кроме того, говорит эксперт, из окружения президента исчезли люди, предлагавшие "далеко не лучшие варианты", в том числе — внештатный советник секретаря СНБО Сергей Сивохо.

Однако в первую очередь, по словам Шелест, продвижения в вопросе имплементации "формулы" не произошло из-за несбывшихся ожиданий украинского президента от встречи с российским лидером.

"Он хотел посмотреть в глаза Путину. И это было не так, как он ожидал. Я видела на вторых треках — когда эксперты или консультанты обсуждают между собой вопрос — как у многих людей после встреч с россиянами по Донбассу просто тряслись руки, — говорит Шелест. — Ты думаешь, что все знаешь и понимаешь их логику, но когда тебе говорят абсолютно неадекватные вещи… Это давит эмоционально. И такое влияние было на меня или на моих коллег, которые знают что такое переговоры и конфликты. А представьте себе человека, который до этого был в совершенно другом мире".

Решмедилова на вопрос почему "формула" и до сегодняшнего дня не имплементирована в национальное законодательство утверждает, что существует фактор неконсолидированного общества.

"За эти годы, в первую очередь, не удалось провести некий общественный диалог для того, чтобы иметь более обобщенную, консолидированную политическую позицию в Украине. Для того чтобы не было деления на тех "согласных" и "несогласных" и оглядываться на ту часть радикального общества, которая хоть и в меньшинстве, но использует фактор улиц, протестов. Все это "краснолинейшики", которые активно не дают поле для маневров президенту", — отмечает аналитик.

Решмедилова вспоминает, что Зеленский пришел к власти с риторикой о быстром и мирном решении конфликта на Донбассе, а не о дальнейшей эскалации конфликта.

"Поэтому вот здесь есть определенные промедления. И эти промедления начинают не только негативно сказываться в переговорных позициях с Европой, но и показывают определенную нерешительность. Президент делает шаг вперед и два назад. Он не двигается планомерно вперед. Я понимаю, что есть ограничения. Он шел с теоретической моделью, а сталкивается с практическими проблемами. Здесь должны включаться пресловутая политическая воля и ответственность, которую он может взять на себя как лидер государства", — говорит Решмедилова.

Есть ли дедлайн для имплементации "формулы Штайнмайера"?

Анна Шелест говорит, что никаких дедлайнов для имплементации формулы нет.

"Возможно, таким дедлайном ее кто-то называет из-за немецких выборов. Там три кандидата с достаточно разными взглядами, и после голосования ситуация может сильно поменяться. Но в самой "формуле" не прописаны конкретные сроки. Местные выборы у нас еще нескоро. И теоретически можно и дальше отодвигать ее внедрение", — считает Шелест.