Что такое формула Штайнмайера и зачем Россия, Франция и ФРГ торопят Украину ее принять

22 серпня в Київ прибула з офіційним візитом канцлерка Німеччини Ангела Меркель. Вона зустрінеться з президентом України Володимиром Зеленським, і радник голови Офісу президента Михайло Подоляк розповів Фокусу, що однією з тем, які обговорюватимуть лідери країн, стане мир на Донбасі — точніше, то, як його досягти.

З огляду на те, що під час попередньої їхньої зустрічі, яка відбулася 12 липня, Меркель закликала Зеленського імплементувати (впровадити) в національне законодавство так звану "формулу Штайнмаєра", а 22 липня на сайті МЗС ФРН з'явилася заява з аналогічним меседжем, не виключено, що під час зустрічі з українським лідером канцлерка Німеччини знову підніме це питання.

У зв'язку з цим Фокус вирішив розповісти, що таке "формула Штайнмаєра", чому Париж з Берліном наполягають на її імплементації та чому Київ цього ще не зробив.

Що таке "формула Штайнмаєра"

"Формула Штайнмаєра" — це метод реалізації положень другого Мінського протоколу про припинення конфлікту на Донбасі, підписаного 12 лютого 2015 року під час саміту лідерів країн "Нормандської четвірки" (України, Франції, Німеччини та Росії).

"Формула Штайнмаєра": передісторія. Чому не спрацював "план Морреля"

Незважаючи на прийняті у 2015 році в Мінську документи, на сході України продовжилися серйозні воєнні зіткнення (в тому числі — бої за Дебальцеве і Мар'їнку), і домовленості фактично не виконувалися.

Щоб зрушити процес з мертвої точки, французький дипломат П'єр Моррель запропонував свій план реалізації Мінського протоколу (який надалі назвали "план Морреля"), який передбачав проведення місцевих виборів на території ОРДЛО за особливим законодавством. Його попередньо схвалили керівники МЗС країн "Нормандської четвірки" на саміті 12 вересня 2015 року, проте пізніше українська сторона заявила, що не підтримує цей варіант врегулювання конфлікту, оскільки за планом Морреля вибори повинні були пройти фактично без контролю України.

Коли й чому була узгоджена "формула Штайнмаєра" — і хто він такий

У жовтні 2015 року свій метод реалізації Мінського протоколу запропонував Франк-Вальтер Штайнмаєр, який тоді був міністром закордонних справ Німеччини (у 2017 році його обрали президентом ФРН від правлячої коаліції ХДС/ХСС-ВДП).

"Формулу Штайнмаєра" попередньо схвалили всі сторони під час саміту лідерів країн "Нормандської четвірки" 19 жовтня 2016 року. Україну на тій зустрічі представляв п'ятий президент Петро Порошенко. Втім, з осені того ж року дипломатичні контакти в "нормандському форматі" почали сходити нанівець, і протягом декількох років лідери всіх чотирьох країн не зустрічалися.

Наступний саміт лідерів "четвірки" вдалося узгодити лише з приходом до влади Володимира Зеленського. І для проведення нової зустрічі в такому форматі Москва зажадала затвердити текст запропонованого Штайнмаєром методу реалізації другого Мінського протоколу.

1 жовтня 2019 року Тристороння контактна група (Україна, Росія та ОБСЄ) погодила в письмовому вигляді єдину редакцію тексту "формули Штайнмаєра". Керівником української делегації в ній тоді був другий президент Леонід Кучма.

Текст "формули Штайнмаєра"

Незабаром пресслужба Кучми оприлюднила узгоджений ТКГ текст "формули Штайнмаєра".

Він має такий вигляд:

"Цей Закон набирає чинності о 20:00 за місцевим часом в день голосування на позачергових місцевих виборах в окремих районах Донецької і Луганської областей, які призначені та проведені відповідно до Конституції України і спеціального Закону України, що регулює позачергові місцеві вибори в вищезазначених районах. Він діятиме на тимчасовій основі до дня публікації підсумкової доповіді місій БДІПЛ ОБСЄ зі спостереження за виборами, відповідно до встановленої практики БДІПЛ ОБСЄ, про відповідність у цілому позачергових місцевих виборів стандартам ОБСЄ та міжнародним стандартам для демократичних виборів, а також українському законодавству, в якому дається відповідь на питання, узгодженої в "нормандському форматі", затвердженому Тристоронньою контактною групою і направленому Україною в її листі-запрошенні і Головуванням до Директора БДІПЛ ОБСЄ. Цей Закон продовжує діяти на постійній основі, в разі якщо в підсумковій доповіді БДІПЛ ОБСЄ буде зроблено висновок відповідно до встановленої практики БДІПЛ ОБСЄ, що позачергові місцеві вибори в окремих районах Донецької і Луганської областей були проведені в цілому відповідно до стандартів ОБСЄ та українському законодавству, при відповіді на питання, узгоджений у "нормандському форматі", затверджений Тристоронньою контактною групою і направлений Україною в її запрошенні листі і Головуванням ОБСЄ Директору БДІПЛ ".

Суть "формули Штайнмаєра"

Судячи з інформації, яка перебуває в публічному доступі, запропонований Франком-Вальтером Штайнмаєром метод реалізації другого Мінського протоколу містить два пункти, які повинні бути включені в Закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей", також званий законом "Про особливий статус Донбасу ".

• Перший пункт — зазначений Закон тимчасово набуває чинності о 20:00 в день голосування на виборах на окупованих територіях. Вибори повинні відбутися відповідно до українського законодавства і Конституції України.
• Другий пункт — цей ж Закон вступає в силу на постійній основі після оприлюднення звіту ОСБЕ про те, що вибори пройшли відповідно до демократичних стандартів.

Також мається на увазі, що вибори на території ОРДЛО повинні пройти під наглядом БДІПЛ ОБСЄ (Бюро демократичних інститутів і прав людини).

"Формула Штайнмаєра": позиції сторін

Інформацію про узгодження тексту "формули Штайнмаєра" 1 жовтня 2019 озвучив сам Володимир Зеленський. Він також підкреслив, що українська сторона не погодиться на визнання виборів, якщо на території ОРДЛО перебуватимуть "будь-які війська" і що Київ до проведення виборів повинен отримати контроль над українсько-російським кордоном.

Утім, ні в законі "Про особливий статус Донбасу", ні в "формулі" питання кордону не прописане, що й стало одним із приводів для серії акцій під назвою "Ні капітуляції!", організаторами й учасниками яких були опозиційні парламентські партії ("Європейська солідарність", "Голос" і "Батьківщина"), праворадикальні партії ("Національний корпус", ВО "Свобода") і ветерани війни російсько-української війни.

Одним з лідерів протестних акцій був сам Петро Порошенко. У соцмережах п'ятий президент стверджував, що текст формули був "написаний в Кремлі".

Пізніше сам Франк-Вальтер Штайнмаєр заявив, що його дивує така позиція Порошенка, оскільки той особисто був присутній на саміті в жовтні 2016 року, на якому документ був попередньо схвалений.

У грудні 2019 року відбувся саміт лідерів "Нормандської четвірки", на якому сторони узгодили необхідність імплементувати "формулу" в українське законодавство. Втім, і до сьогоднішнього дня цього зроблено не було.

"Формула Штайнмаєра": позиція Франції

• Французька сторона, як і німецька, наполягає на необхідності інтеграції "формули" в українське законодавство. У жовтні 2019 року, незабаром після узгодження її тексту в ТКГ, на сайті МЗС країни з'явилося повідомлення, в якому це узгодження назвали "прогресом в реалізації Мінських угод", а переговори, які відбулися напередодні,і — "конструктивними".

У листопаді 2020 року представник зовнішньополітичного відомства Франції в ході брифінгу повідомив, що офіційний Париж з Берліном докладають усіх зусиль для того, щоб домовленості, досягнуті в ході грудневого саміту 2019 року, були виконані. Чиновник тоді підкреслив, що Україна вчергове продовжила дію Закону "Про особливий статус Донбасу" (його прийняли в 2014 році на три роки, після чого регулярно продовжують на один рік), чим довела свою відданість виконанню Мінських угод.

"У Тристоронній контактній групі під егідою ОБСЄ тривають дискусії про конкретні модальності інтеграції формули Штайнмаєра в українське законодавство. Франція разом з Німеччиною продовжує свої зусилля в межах нормандського формату, щоб змусити сторони виконати зобов'язання", — підкреслив французький дипломат.

"Формула Штайнмаєра": позиція Росії

• На офіційному рівні в Російській Федерації про "формулу" з моменту її узгодження відгукувалися позитивно. У жовтні 2019 року керівник МЗС країни Сергій Лавров назвав її "компромісним" варіантом виконання Мінських угод і підкреслив, що не бачить інших механізмів і "плану Б" щодо реалізації домовленостей.

У січні 2020 року представник Росії в ТКГ Борис Гризлов заявив, що Київ повинен інтегрувати "формулу" в національне законодавство.

У листопаді 2020 року членкиня комітету Держдуми РФ з міжнародних справ Олена Паніна відзначала, що "формула" дає "гарантії мирного врегулювання ситуації на Донбасі". За її словами, Київ, ігноруючи "формулу", демонструє своє небажання виконувати Мінські угоди.

"Формула Штайнмаєра": позиція США

• Тоді як Берлін, Париж і Москва закликають Київ впровадити в національне законодавство "формулу", представники Вашингтона не настільки категоричні в цьому питанні.

Наприклад, у кінці липня 2021 року виконувач обов'язків тимчасового повіреного в справах США в Україні Джордж Кент стверджував, що вона "не є формулою для вирішення всіх питань".

"Для виборів повинні бути умови, щоб була можливість їх нормально провести", — розповідав Кент в інтерв'ю.

"Формула Штайнмаєра": позиція України

Після серії акцій під назвою "Ні капітуляції" офіційний Київ відкинув риторику про необхідність інтеграції "формули" в законодавство. Закон "Про особливий статус Донбасу" в грудні 2019 року було пролонговано на рік без неї. В кінці 2020 року спікер ВРУ Дмитро Разумков заявив, що "формулу" не включатимуть до законодавства і документ знову продовжили без її інтеграції.

У серпні 2020 року глава МЗС України Дмитро Кулеба зазначив, що Київ може піти на імплементацію "формули", але тільки якщо це відповідатиме національним інтересам. Він підкреслив, що Україна готова виконувати політичну частину Мінських угод.

"І "формула Штайнмаєра" є її частиною. Якщо ми бачитимемо, що комплексне рішення, на яке ми виходимо, відповідатиме інтересам України, то чому б і ні?" — відзначав Кулеба.

У кінці липня 2021 року віцепрем'єр, міністр з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Олексій Резніков заявляв, що для імплементації "формули" в українське законодавство її потрібно лише вставити в текст закону "Про особливий статус Донбасу" і підкреслював, що "якщо це єдина умова, то Україна на нього з задоволенням піде".

Втім, підкреслив представник Кабміну, згідно з другим Мінським протоколом, щодо цього питання повинні проводитися відповідні консультації в політичній робочій групі ТКГ, засідання якої російська сторона відмовляється відвідувати.

"Дилема: або ми не повинні їх слухати, а взяти й імплементувати формулу Штайнмаєра — тоді чи не буде це вважатися порушенням процедур "Комплексу заходів"? Це питання до наших європейських партнерів — якщо ви просите нас імплементувати формулу на рівні глави держави — чи означає це, що потрібно припинити відповідні консультації в ТКГ?" — говорив тоді Резніков.

"Формула Штайнмаєра": що про неї говорять експерти

Директорка безпекових програм Ради зовнішньої політики "Українська призма" Ганна Шелест у коментарі Фокусу зазначає, що для того, щоб зрозуміти, що зараз відбувається навколо "формули Штайнмаєра", необхідно згадати, за яких умов вона з'явилася.

"На той момент, у 2015 році, ситуація зайшла в глухий кут, нічого не відбувалося. І прозвучала заява з Парижа про те, що потрібно домовлятися про щось конкретне. Намагалися знайти щось із переліку політичних умов Мінських угод. І вибори були найболючішим питанням. Німеччина запропонувала підхід до виборів, який вважала найпростішим для виконання", — розповідає Шелест Фокусу.

Експертка зазначає, що німецька сторона не бачила в "формулі Штайнмеєра" якісь ризики, оскільки в ній були прописані чіткі формулювання: "у разі", "якщо" і т.д. Найбільші ж проблеми, за словами Шелест, виникли через невизначеність умов проведення виборів. Так, згідно з Мінським угодами, вибори повинні проходити за українським законодавством.

"Але все, що сказала "формула" — це те, що їх потрібно провести. Але не сказала як. І проблема з української сторони не в тому, що ми не хочемо проводити вибори, а в тому, як їх проводити. Немає гарантій допуску преси, свободи балотування, безпеки виборчих дільниць і т.д. І стався такий парадокс: з одного боку, хотіли зробити крок вперед згідно з Мінськими угодами, а з іншого боку боялися прописати, хто за що відповідає. І сказали: проведіть вибори, але як — це вже ваші проблеми. Ну, або будемо наступними кроками домовлятися", — говорить Шелест.

Аналітикиня Фонду громадської дипломатії Олександра Решмеділова в коментарі Фокусу зазначає, що Німеччина й Франція ще за президентства Петра Порошенка вважала, що Україна сама зацікавлена в прискореному вирішенні конфлікту на сході, тому не гальмуватиме процес, проте на певних етапах переговорів сторони зіткнулися з різночитаннями.

"Насправді, навколо "формули" є певна вуаль інтриги. Багато ЗМІ, в тому числі західні, розповідають про неї досить обтічно. Насправді, навіть Мінські угоди, на мій погляд, більш прозорі і зрозумілі, ніж "формула", — стверджує Решмеділова.

Чому в Німеччині, Франції та США такі позиції щодо "формули Штайнмаєра"?

Олександра Решмеділова в коментарі Фокусу підкреслює, що Париж з Берліном ніколи не забували про "формулу". Втім, не виключено, що їхня активізація в цьому питанні останнім часом пов'язана з прийдешніми національними виборами у Франції і в Німеччині.

"Зараз Меркель і Макрон фіналізують свої каденції і явно захочуть якусь результативність покласти в актив. Тому і можна сказати, що вони, умовно,"підганяють Україну", вносячи нові переговорні аспекти — в тому числі енергетичні — вони намагаються зіграти в гру "ти мені — я тобі", — говорить Решмеділова.

Розмірковуючи про позицію США щодо "формули Штайнмаєра", Решмеділова підкреслює, що в них немає подібного напору щодо "формули" через те, що Штати не є стороною переговорного процесу й не несуть політичної відповідальності за рішення ситуації на Донбасі.

"Один з пунктів домовленості за результатами останньої зустрічі Меркель з Байденом — це те, що Німеччина стає відповідальною за регіон, в якому розташована Україна. Відповідно, США дистанціюються від цих питань, і це все стане виключно головним болем Німеччини, тому є активізація пані Меркель", — міркує Решмеділова.

Аналітикиня каже, що подібними діями канцлерка Німеччини прагне не тільки закрити гештальт у кінці своєї каденції, а й забезпечити стабільність в регіоні.

Ганна Шелест також передбачає, що про цю "формулу" німецька сторона почала активніше говорити через те, що в Меркель залишилося мало часу на посаді, і якщо вийде домогтися її імплементації, Берлін зможе продемонструвати, що має вплив на міжнародній арені.

Коментуючи позицію США щодо питання "формули", експертка також відзначає, що вони не є учасником "нормандського процесу", і зараз Вашингтон, у тому числі своїми заявами, прагне не зруйнувати існуючий формат переговорів.

"Багато дипломатів навіть з Державного департаменту говорили мені відкрито, що вони не збираються приєднуватися до "нормандського" формату, щоб його не зіпсувати. У США побоюються, що якщо вони прийдуть п'ятими, то може зруйнуватися вся схема — нехай і не ідеальна — в межах якої Москва сідає за переговори", — розповідає Шелест.

Експертка зазначає, що Вашингтон останні сім років підтримує дії Парижа з Берліном у питанні Донбасу, але робить це вкрай акуратно, щоб залишати собі простір для маневру.

"І в США тверезо розуміють, що "формула" не є вирішенням ситуації. А французи і німці, звичайно ж, будуть підтримувати її, оскільки це їхня ідея", — говорить Шелест.

Чи небезпечна "формула Штайнмаєра" для України?

Ганна Шелест на це питання відповідає так: небезпека "формули" криється в її невизначеності.

"Проблема не в тому, що потрібно провести вибори. Це не капітуляція. Проблема в тому, чи можна її дійсно виконати: у сторін різні погляди на те, як провести вибори", — говорить Шелест.

Олександра Решмеділова у відповідь на аналогічне питання також підкреслює, що формула має досить розпливчасті формулювання.

"Це лише один з варіантів вирішення питання. Його запропонував президент ФРН Франк-Вальтер Штайнмаєр, який повністю асоціює себе з цією "формулою", що, на мій погляд, зараз навіть більше ваги надає цьому плану дій. Інші варіанти, які всіх влаштовували б, не запропоновані. Це доповнення Мінських угод. Акції "Ні капітуляції" були й проти Мінських угод у тому числі. Теж вважають їх шкідливими", — говорить Решмеділова.

Утім, зазначає вона, наразі "формула" — єдиний варіант, який узгоджений усіма сторонами "нормандського формату".

Чи вигідна "формула Штайнмаєра" для України?

Розмірковуючи, чи є "формула" та її імплементація вигідною для України, Олександра Решмеділова зазначає, що та неідеальна, однак практика показує, що кожні наступні домовленості зазвичай ще більш невигідні, ніж старі.

"Тому коли Україна стоїть на позиції відторгнення Мінських угод, виконання їх в іншій послідовності або доповнення їх кластерами якимись, ще чимось — питання в тому чи піде на це РФ", — говорить Решмеділова.

Утім, підкреслює аналітикиня, простір для маневрів у питанні змін умов домовленостей у Зеленського звузилося через те, що в ході саміту лідерів "нормандської четвірки" в грудні 2019 року він підтвердив намір виконувати Мінські угоди і "формулу Штайнмаєра".

Ганна Шелест на питання, чи може імплементація цієї "формули" бути вигідною Україні або принести нам якусь користь, не змогла відповісти, пославшись на величезну кількість ризиків, які закладені в документі. Проте експертка зазначає, що незабаром буде два роки з моменту узгодження її тексту, і якби за цей час ситуація в питанні безпеки покращилася б, то про неї можна було б говорити як про перший крок.

"Але з початку 2021 року в нас погіршилася ситуація в питанні безпеки. Якщо не буде міжнародних спостерігачів, якщо не буде доступу українських партій, то про які вибори може йти мова? Ми тоді отримаємо багато ризиків не тільки для Донбасу, а й всередині всієї країни", — припускає Шелест.

Чому Україна не імплементувала "формулу Штайнмаєра"?

Розмірковуючи, чому після саміту, який відбувся в грудні 2019 року, команда Зеленського так і не запровадила формулу в національне законодавство, Шелест припускає, що на це вплинули демонстрації з мітингами, які мали місце минулі восени того ж року , відзначаючи, що команда Зеленського залежна від рейтингів і медіакартинки. Крім того, каже експертка, з оточення президента зникли люди, які пропонували "далеко не кращі варіанти", в тому числі — позаштатний радник секретаря РНБО Сергій Сивохо.

Однак у першу чергу, за словами Шелест, просування в питанні імплементації "формули" не відбулося через нездійснені очікування українського президента від зустрічі з російським лідером.

"Він хотів подивитися в очі Путіну. І це було не так, як він очікував. Я бачила на других треках — коли експерти або консультанти обговорюють між собою питання — як у багатьох людей після зустрічей з росіянами щодо Донбасу просто тряслися руки, — каже Шелест. — Ти думаєш, що все знаєш і розумієш їхню логіку, але коли тобі кажуть абсолютно неадекватні речі… Це тисне емоційно. І такий вплив був на мене або на моїх колег, які знають що таке переговори і конфлікти. А уявіть собі людину, яка до цього була в абсолютно іншому світі".

Решмеділова на питання, чому "формула" і до сьогодні не імплементована в національне законодавство, стверджує, що існує фактор неконсолідованого суспільства.

"За ці роки, в першу чергу, не вдалося провести якийсь суспільний діалог для того, щоб мати більш узагальнену, консолідовану політичну позицію в Україні. Для того, щоб не було поділу на тих "згодних" і "незгодних" і озирання на ту частину радикального суспільства, яка хоч і в меншості, але використовує фактор вулиць, протестів. Все це "червонолінійники", які активно не дають поля для маневрів президенту", — відзначає аналітикиня.

Решмеділова згадує, що Зеленський прийшов до влади з риторикою про швидке й мирне вирішення конфлікту на Донбасі, а не про подальшу ескалацію конфлікту.

"Тому ось тут є певні зволікання. І ці зволікання починають не тільки негативно позначатися в переговорних позиціях з Європою, але і показують певну нерішучість. Президент робить крок уперед і два назад. Він не рухається планомірно вперед. Я розумію, що є обмеження. Він йшов з теоретичною моделлю, а стикається з практичними проблемами. Тут повинні включатися горезвісна політична воля і відповідальність, яку він може взяти на себе як лідер держави", — говорить Решмеділова.

Чи є дедлайн для імплементації "формули Штайнмаєра"?

Ганна Шелест говорить, що ніяких дедлайнів для імплементації формули немає.

"Можливо, таким дедлайном її хтось називає через німецькі вибори. Там три кандидати з досить різними поглядами, і після голосування ситуація може сильно змінитися. Але в самій "формулі" не прописані конкретні терміни. Місцеві вибори у нас ще нескоро. І теоретично можна й далі відсувати її впровадження", — вважає Шелест.