Чому затримується постачання зброї Тайваню і як це виправити

У своєму нещодавньому листі на ім'я державного секретаря Ентоні Блінкена сенатор Джош Хоулі стверджував, що військова допомога, яку надає адміністрація Байдена Україні, заважає важливішим діям щодо зміцнення оборони Тайваню. Як доказ він вказав на відставання у постачанні зброї Тайваню на суму майже 19 мільярдів доларів. Хоулі не перший, хто пов'язує військову допомогу Україні та затримку постачання зброї Тайваню. У статті Wall Street Journal від листопада 2022 року стверджувалося, що постачання зброї Україні "погіршує" дефіцит озброєння Тайваню. Американо-китайська комісія з огляду економіки та безпеки аналогічно звинуватила "перенаправлення існуючих запасів зброї та боєприпасів" в Україну в затримці поставок обіцяних систем Тайваню.

Фокус переклав новий текст Дженніфер Кавана та Джордан Коена про те, чому важливо підтримувати Тайвань.

В основі цих побоювань лежить припущення, що Тайвань і Україна конкурують за одні й ті ж системи та одні й ті ж конвеєри з виробництва зброї. З цієї точки зору, кожна зенітна ракета, відправлена на підтримку України, — це одна ракета, яка могла б підтримати "стратегію дикобраза" Тайваню. Хоулі та інші мають рацію в тому, що Сполученим Штатам дедалі частіше доведеться розставляти пріоритети під час розподілу обмежених ресурсів між погрозами з боку Росії та Китаю, особливо в міру того, як війна в Україні затягується, а ситуація в Тайванській протоці стає дедалі небезпечнішою.

Однак твердження про те, що зобов'язання Вашингтона перед Україною є основною причиною відставання в озброєнні Тайваню або перешкоджають зусиллям США щодо такого озброєння, є помилковим і шкідливим.

По-перше, воно занадто спрощує різні шляхи, якими Тайвань і Україна досі отримували зброю, і перебільшує схожість можливостей, необхідних кожній країні. Що ще важливіше, таке спрощення відволікає увагу від найбільш важливих причин затримок постачання: обмежень оборонно-промислової бази США та неефективності процесу продажу зброї.

За відсутності суттєвих інвестицій для ліквідації недоліків в оборонно-промисловій базі та усунення неефективності в процесі продажу та постачання, уповільнення постачання зброї Україні або агресивніша пріоритизація Тайваню не виправить відставання останньої у постачанні зброї. Тому розуміння та усунення основних причин затримок є вкрай важливим для дій США щодо адекватного озброєння Тайваню та стримування китайської агресії. Щоб вирішити проблему відставання Тайваню в озброєнні та задовольнити його термінові потреби в асиметричних можливостях, Вашингтон має прискорити інвестиції в оборонно-промислову базу США для підтримки модернізації, розширення потужностей, захисту ланцюжків постачання та вирішення проблеми концентрації оборонного сектору. Він також може впорядкувати процес продажу зброї та скоротити процедурні затримки, а також переглянути заходи експортного контролю, щоб полегшити спільне виробництво систем із Тайванем.

Різні шляхи

Аргумент про те, що озброєння України відбувається за рахунок допомоги Тайваню, неправильно визначає процеси отримання зброї кожною країною. Постачання зброї Тайваню історично відбувалося в основному через продаж військового обладнання за кордон. Відповідно до Закону про відносини з Тайванем, Сполучені Штати майже щороку продають Тайваню зброю для підтримки його самооборони в рамках процесу військових продажів за кордон, який включає розгляд Конгресом і затвердження відповідними відомствами. Нещодавні великі закупівлі Тайваню здійснювалися цим каналом, включаючи купівлю в 2015 році ракет Javelin і Stinger, в 2019 році – ракет Stinger, а в 2020 році – ракет Harpoon і високомобільних артилерійських ракетних систем.

У свою чергу, хоча Україна нещодавно придбала деяке нове озброєння, більша частина одержаної Києвом зброї – включаючи ракети Javelin,Stinger та гаубиці, які, на думку критиків, мали вирушити на Тайвань – надійшла з надлишкових оборонних запасів. З 2018 року Агентство зі співробітництва в галузі оборони та безпеки зареєструвало лише чотири продажі зброї Україні в межах процесу військових продажів за кордон, включаючи останнє постачання нестандартних боєприпасів на суму 165 мільйонів доларів у квітні 2022 року. За даними Державного департаменту та Агентства зі співробітництва в галузі оборони та безпеки, продажі військового обладнання склали менше 5% допомоги в галузі безпеки, спрямованої в Україну з 2014 року.

Надлишки оборонної продукції, що становлять основну частину постачання зброї Україні, зазвичай включають уживані системи озброєнь, які Сполучені Штати тримають у резерві, але які перевищують їхні власні потреби. Коли ці запаси виснажуються, Сполучені Штати починають працювати з партнерами над передачею систем Україні, одночасно створюючи додаткові системи для поповнення запасів та для майбутніх постачань, як це робиться з NASAMS. Тайвань практично не отримував зброї, взятої з американських запасів чи надлишкових оборонних резервів.

Досі Тайвань та Україна не конкурували безпосередньо, коли йшлося про надлишки оборонної продукції чи виконання замовлень на нові системи, але це може змінитися. По-перше, політичні зміни до Закону про повноваження в галузі національної оборони на 2023 рік санкціонують повноваження президента щодо скорочення озброєнь Тайваню. По-друге, з виснаженням існуючих запасів постачання зброї в Україну все більше залежатимуть від нової зброї, придбаної в межах процесу військових продажів.

Таким чином, неправильно звинувачувати Україну в нинішньому відставанні у постачанні зброї на Тайвань. Проте дії щодо ліквідації цього відставання та виконання нових зобов'язань можуть дедалі частіше вступати у прямий конфлікт із потребами України. Це зробить вибір пріоритетів та компромісів між двома країнами та різними системами більш значущим у майбутньому.

Збігів не виявлено

Крім того, що Тайвань проходить через інший процес, більша частина його озброєння та багато можливостей, які йому можуть знадобитися в майбутньому, не мають великого попиту в Україні. Є певна схожість між стратегією територіальної оборони України та асиметричною стратегією, яку багато оборонних аналітиків пропонують для Тайваню. Але ці два підходи відрізняються у ключових аспектах, що частково пояснюється географією. Головним завданням Тайваню є стримування і відображення морського вторгнення, тому протикорабельні ракети, морські міни і далекобійні протиповітряні системи є одними з його пріоритетних потреб.

Україна, яка має наземну війну на виснаження з протяжною лінією фронту і тісним контактом з російськими військами, найбільше виграє від систем меншої дальності. Наприклад, ракети Stinger будуть значно кориснішими в Україні, де російські війська не мають переваги в повітрі і знаходяться в безпосередній близькості від українських позицій. Вони будуть менш застосовні на Тайвані, який стикається з потенційним шквалом китайських балістичних і крилатих ракет, хоча вони все ж таки можуть відіграти певну роль як частину багаторівневої протиповітряної оборони.

Пильніший погляд на озброєння, отримані Україною та замовлені Тайванем, підтверджує, що хоча між ними і трапляються збіги, їх значно менше, ніж багато хто припускає. Одноманітне озброєння включає ракети Javelin і Stinger, протитанкові ракети з трубчастим, оптичним та провідним наведенням, HIMARS, ATACMS, ракети Harpoon, гаубиці та HARM. Замовлення на цю зброю становлять лише близько однієї третини від 21 мільярда доларів, витрачених Тайванем з 2015 року, хоча це пояснюється бажанням Тайваню придбати великі платформи звичайних озброєнь замість того, щоб прийняти асиметричні стратегії. Інші закупівлі на суму $14 млрд включають можливості, не затребувані в Україні, і системи, які Вашингтон відмовився відправляти Києву, такі як танки Abrams і безпілотники Reaper.

Причини затримок

Критики, які називають допомогу США Україні причиною відставання Тайваню у постачанні зброї, також відволікають увагу від найголовніших джерел існуючих затримок: обмежень американської оборонної промислової бази та неефективності процесу продажу-постачання.

Відставання Тайваню у постачанні зброї виникло не через вторгнення Росії у 2022 році. До кінця 2021 року баланс прострочених поставок озброєнь із США до Тайваню становив близько 14 млрд доларів, або понад три чверті від дефіциту в 19 млрд доларів, який існував у грудні 2022 року. Більшість "прострочених" систем було придбано в період з 2015 по 2019 рік, включаючи літаки F-16, ракети Javelin та Stinger, HIMARS, ATACMS та протикорабельні ракети. Той факт, що більша частина відставання виникла ще до війни в Україні, говорить про давню проблему, яка має глибше коріння.

Дані торгового реєстру Стокгольмського міжнародного інституту дослідження проблем світу показують, що затримки від двох до п'яти років між продажем та постачанням є нормою для постачання американських систем озброєнь. При постачанні американської зброї всім клієнтам, завершеним у період з 2012 по 2021 рік, середній час між продажем та постачанням становив близько 4 років для систем ППО, 3,5 року для літаків та 2,5 року для ракет. Іноді ці затримки сягають майже 10 років. Затримки у випадку Тайваню відповідають цим цифрам. Примітно, що хоча клієнти основних противників США, таких як Росія та Китай, часто отримують зброю загалом швидше, вони стикаються з такими ж тривалими затримками, коли йдеться про більш високотехнологічні системи.

Ці затримки у постачанні зброї мають безліч причин. Одним із основних обмежень є нездатність оборонно-промислової бази США задовольняти зростаючі потреби американських партнерів і самого Міністерства оборони. Крім того, в результаті консолідації в оборонному секторі залишилося менше постачальників і виробничих конвеєрів для задоволення попиту, що зростає. Дії щодо розширення числа постачальників тільки почалися. Другою причиною затримок є складні виробничі процеси та довгі ланцюжки поставок, які самі по собі схильні до збоїв через погодні умови, економічні або геополітичні потрясіння. По-третє, невизначена бюджетна ситуація та частий перегляд бюджету, які затримують затвердження контрактів, призвели до застосування підходу "в останній момент", через що оборонні підрядники скептично ставляться до довгострокових інвестицій. Нарешті, пандемія COVID-19 посилила існуючі проблеми, викликавши зупинку роботи та додаткові збої в ланцюжку поставок, на усунення яких потрібен час.

Ще одним джерелом затримок є неефективність процесу продажу-постачання військових товарів за кордон. Величезний обсяг щорічних глобальних продажів зброї США уповільнює процес постачання зброї, створюючи більше роботи для Державного департаменту та Міністерства оборони та збільшуючи навантаження на і так напружену оборонно-промислову базу. У таких умовах великі клієнти, такі як Саудівська Аравія, і великі товари, такі як літаки, отримують пріоритет над дрібнішими покупцями і системами, впливаючи на асиметричні можливості, яких найбільше потребують Тайвань та інші країни. Застарілий процес планування, бюджетування та реалізації Міністерства оборони, який відповідає за виділення коштів для підтримки управління програмою іноземних військових продажів, ще більше зриває терміни постачання зброї, коли виникають адміністративні затримки чи проблеми з постачанням ресурсів. Більшість з цих затримок, пов'язаних із процесом, впливають не лише на нові продажі, а й на постачання у межах президентських повноважень.

Нарешті експортний контроль створює додаткові перешкоди навіть після підписання та затвердження угоди про продаж зброї.

• По-перше, складні юридичні вимоги можуть спричинити технічні затримки.
• По-друге, у разі будь-яких побоювань з боку комітетів Конгресу, неофіційний період очікування, який триває невизначений час, доки адміністрація не вирішить відповідні питання, може ще більше уповільнити процес, хоча у випадку з Тайванем цього поки що не відбувалося.

Компенсувати відставання

Затримка з постачанням зброї Тайваню небажана, але не несподівана. Вона майже, напевно, виникла б навіть без війни в Україні. Однак тепер нові повноваження, що дозволяють Тайваню конкурувати за надлишки оборонної продукції, збільшення фінансування постачання озброєнь Тайваню та великі короткострокові та довгострокові потреби України поступово посилять пряму конкуренцію між цими двома партнерами США та змусять чіткіше розставити пріоритети на двох театрах воєнних дій. Але сама собою розстановка пріоритетів – це лише частина головоломки, і уповільнення військової допомоги Україні не вирішить проблему відставання поставок зброї Тайваню.

Озброєння Тайваню для підтримки його самооборони вимагатиме інвестицій в американську оборонно-промислову базу, покращення процесу продажу озброєнь іноземним державам – включаючи перегляд експортного контролю над відповідними технологіями для сприяння розширеному спільному виробництву, – та ретельного розміщення пріоритетів щодо тих можливостей, яких Тайвань потребує найбільше.

Адміністрація Байдена і Конгрес роблять кроки щодо усунення наявних обмежень оборонно-промислової бази. До них відносяться великі інвестиції в збільшення потужностей і відновлення ліній поставок, зроблені протягом 2022 року, і продовження витрат, включених до Закону про повноваження в галузі національної оборони на 2023 рік для підтримки стійкості ланцюжка поставок, розвитку робочої сили і модернізації інфраструктури оборонно-промислової бази. Інші положення, включені до законопроєкту, наприклад, можливість підписувати багаторічні контракти на ширшу низку озброєнь, можуть сприяти більш довгостроковим інвестиціям в оборонну промисловість, але потребують ретельного контролю, щоб уникнути завищення цін. Однак для досягнення ефекту від цих змін потрібен час. У деяких випадках для тимчасового заповнення недоліків у потенціалі можна використовувати готові технології з приватного сектора. Більш активна взаємодія з невеликими приватними фірмами може також призвести до встановлення довгострокових відносин, які почнуть розв'язувати проблему концентрації оборонного сектора.

Зміни в процесі передачі озброєнь також можуть допомогти Тайваню скоротити поточне відставання. Деякі з них уже здійснюються. Міністерство оборони створило "Команду тигрів", яка займається розв'язанням процедурних питань, включно з тривалими процесами розгляду та обмежувальними правилами щодо обміну технологіями, які ускладнюють продажі. Модифікації наявних заходів експортного контролю відповідних систем будуть корисні для полегшення спільного виробництва США і Тайваню або інших партнерів у регіоні. Таке спільне виробництво систем могло б знизити навантаження на оборонно-промислову базу США, одночасно нарощуючи потенціал регіональних партнерів для виробництва власної зброї.

Ці оновлення, поряд із чітким визначенням пріоритету Тайваню перед партнерами із сумнівною репутацією у сфері прав людини, стали б сигналом того, що Вашингтон і Тайбей серйозно ставляться до забезпечення Тайваню необхідним потенціалом у розумні терміни. Вторгнення в Україну продемонструвало важливість можливості швидкої доставки зброї в разі потреби. Якщо Вашингтон скористається шансом провести далекосяжні реформи сьогодні, він зможе гарантувати, що Тайвань отримає користь із досвіду України, а не конкуруватиме з Києвом.

Про авторів

Дженніфер Кавана – старший науковий співробітник American Statecraft Program Фонду Карнегі за міжнародний світ та ад'юнкт-професор Джорджтаунського університету.

Джордан Коен – політичний аналітик Інституту Катона, експерт Форуму з торгівлі зброєю та аспірант політичних наук в Університеті Джорджа Мейсона.