Уроки російсько-української війни: боєприпаси як основа національної безпеки США

Військові ігри-симуляції, проведені Центром стратегічних та міжнародних досліджень, ставлять під сумнів здатність США та їхніх партнерів підтримувати високу інтенсивність боїв через значні втрати техніки, обмежені запаси боєприпасів та низькі темпи їх виробництва.

Фокус переклав новий текст Васабджит Банерджі та Бенджаміна Ткача, присвячений питанню виробництва та насичення військ боєприпасами.

Інвестиції уряду США у виробництво, зберігання, інспекцію та технічне обслуговування боєприпасів залежать від участі країни у конфліктах, і цей цикл постійно призводить до того, що оборонно-промислова база не може негайно задовольнити виробничі потреби. Здоров'я оборонно-промислової бази США до того ж підірване десятиліттями консолідації, непостійним фінансуванням, диверсифікацією капіталу, крихкістю ланцюжка поставок, трудовими обмеженнями та збоями виробництва, через що аналітиків починає турбувати її здатність протистояти новим викликам.

Вчені попереджають, що прагнення інновацій в умовах посилення вимог до безпеки може призвести до прогалин у існуючому військовому потенціалі.

Так, обмеження у виробництві боєприпасів США та союзників тільки для того, щоб задовольнити попит України на боєприпаси, є провісниками промислових обмежень, що у перспективі заважає військовій ефективності США у разі зіткнення з противником на кшталт Китаю, який завдасть серйозних втрат у техніці та особовому складі. Ознаки гострої нездатності американської військово-промислової бази виробляти боєприпаси — відсутність виробничих потужностей для постачання снарядів НАТО, таких як 155-мм артилерійські боєприпаси, купівля південнокорейських снарядів та відправка американських запасів, що зберігаються в Ізраїлі, в Україну.

Враховуючи існуючі зобов'язання та підготовку до можливих подій в Азії, Сполучені Штати і самі відчувають нестачу запасів ракет — від Stinger до HIMARS.

Виробництво боєприпасів викликає занепокоєння у США та союзників по НАТО. Ініціатива НАТО з координації зберігання боєприпасів союзників не зможе подолати існуючі виробничі обмеження, які у випадку США, згідно з аналізом Центру стратегічних та міжнародних досліджень, продовжаться до 2027 року, а для кількох критично важливих систем навіть довше. Додаткове фінансування Конгресом виробництва артилерійських снарядів — заслуга України, а не стратегічної промислової політики США.

Понад те, радянські/російські снаряди, такі як 122 мм і 152 мм, а також протитанкові та зенітні ракети, які, як і раніше, переважно використовуються Україною, стають дефіцитнішими на міжнародному ринку озброєнь. Очевидно, що східноєвропейським виробникам цих боєприпасів і ракет також знадобиться кілька років для нарощування виробництва.

Збільшення виробництва боєприпасів має ключове значення для підтримки грандіозної стратегії США, особливо щодо протистояння великих держав. Наш аналіз та політичні рекомендації ділять боєприпаси на два типи — високотехнологічні та низькотехнологічні — щоб продемонструвати, що поточні зусилля щодо підтримки виробництва боєприпасів, такі як додаткове фінансування, багаторічні контракти та контракти без тендерів, є необхідними, але недостатніми для забезпечення швидкого зростання виробництва як складних високоточних, і низькотехнологічних боєприпасів.

Окрім попередніх рекомендацій щодо пом'якшення умов контрактів, ми також рекомендуємо США розширити промислову співпрацю з високоточних боєприпасів з союзниками та включити виробничі бази союзників до складу оборонно-промислової бази США. Міністерство оборони має фінансувати модернізацію державних підприємств, які виробляють низькотехнологічні боєприпаси під керівництвом підрядників та контролем Об'єднаного командування з боєприпасів. Уряд також повинен забезпечити надійність всього ланцюжка поставок (особливо поставок металоконструкцій), збільшити кількість аудитів та сформулювати конкретні аналітичні дані щодо якості та ефективності виробництва. Зрештою, воно має фінансувати підтримку виробничих потужностей навіть після того, як поточний попит неминуче знизиться.

Чому Сполучені Штати стикаються з дефіцитом?

Для Сполучених Штатів нинішній дефіцит виробництва боєприпасів, необхідних ведення інтенсивної війни, став результатом двох тенденцій, що тривали протягом десятиліть.

• Першою причиною стала відсутність суперника після закінчення холодної війни, що призвело до скорочення чисельності збройних сил США, консолідації оборонної промисловості та розбудови бюджету, спричиненої новими пріоритетами фінансування.
• Друга причина — рішучі перемоги у конвенційних конфліктах, таких як війна в Іраку у 1991 році, та пріоритет контртерористичних операцій після 11 вересня, коли американські збройні сили мали переважну перевагу у зброї та боєприпасах. Конфлікти 1990-х і 2000-х років, здавалося, підтвердили "революцію у військовій справі" та її пріоритет технологій над скорострільністю артилерії.

Як зазначав полковник Гаррі Ф. Енніс у 1980 році, навіть на піку Холодної війни бюджетні обмеження перешкоджали виробництву та підтримці запасів боєприпасів: незважаючи на зниження темпів виробництва, очікувалося, що оборонна промислова база, що скоротилася, забезпечить військові потреби. В іншому дослідженні наголошується, як американські запаси боєприпасів, що скидаються з повітря, вичерпалися після поповнення запасів Ізраїлю в рамках операції Nickel Grass під час арабо-ізраїльської війни 1973 року.

Тенденції труднощів із виробництвом боєприпасів після холодної війни стали очевидними після першої війни в Перській затоці. У 1993 році підполковник Девід Вітфілд попередив, що особливості виробництва боєприпасів — консолідація промисловості, дорогі початкові витрати, небезпечні виробничі процеси та монопольний попит — ведуть до сценарію, при якому кількість приватних компаній просто виявиться недостатньою для різкого збільшення виробництва у разі потреби.

У поєднанні із змінами державної політики ці виробничі умови призвели до створення промислової бази з обмеженими можливостями нарощування виробництва. Наприклад, у "Bottom-Up Review" адміністрації Клінтона було визначено запаси боєприпасів, достатні для двох великих регіональних непередбачених обставин та змін військових пріоритетів. Скорочення оборонного бюджету при Обамі, виправдане стратегією однієї регіональної непередбаченої ситуації, боротьби з тероризмом, а також стримування Ірану та Китаю, посилило ситуацію.

По-друге, військова і технологічна перевага Америки над регулярними силами противника зміцнила уявлення про те, що технології, організація, доктрини і вихідна вогнева міць ведуть до швидкої перемоги. Достатньо поглянути на безліч прогнозів аналітиків про швидку перемогу Росії в Україні, щоб побачити основні недоліки російських збройних сил. Багато аналітиків очікували появи повстанського руху в Україні, але нездатність Росії перемогти в конвенційній війні ще раз підтверджує, що конвенційний військовий потенціал — це поєднання озброєнь, доктрини, національної волі воюючих сторін та інших факторів.

Внаслідок історичного контексту виробництво боєприпасів та компонентів нині перебуває у віданні Об'єднаного командування армії США з боєприпасів і здійснюється на державних підприємствах, що належать підрядникам. Обмежена ринкова конкуренція, малий попит з боку уряду США та партнерів, а також консолідація промисловості призвели до скорочення виробничих потужностей США. генерал-майор Джон Феррарі, який пішов у відставку, в 2009 році стверджував, що така динаміка ринку ставить інтереси підрядників вище виробничих потужностей. Проте у звіті за 2004 рік корпорація RAND рекомендувала повну приватизацію галузі.

Що можна зробити?

Серед політиків та аналітиків існує широкий консенсус: головний урок російсько-української війни полягає в тому, що США та їхні союзники мають інвестувати у виробництво боєприпасів та ракет із точним наведенням. У нещодавньому звіті Heritage Foundation коротко описано три основні сфери для покращення ситуації: відновлення виробничої бази для підвищення рівня виробництва шляхом запровадження багаторічних контрактів; обхід трудомістких вимог тендерів на укладання договору; та спрощення процесу продажів військового обладнання та технологій за кордон для стимулювання швидкого спільного виробництва. Однак, такі політичні рекомендації не враховують організацію виробництва боєприпасів.

Ми вважаємо, що пропозиції в широкому розумінні вірні, але при цьому поділяємо виробництво боєприпасів та компонентів на дві великі категорії: боєприпаси з високоточним наведенням та некеровані боєприпаси. Ми проводимо такий широкий поділ, тому що ринки високоточних і некерованих боєприпасів різні, і уряд має проводити різну політику щодо них. Високоточні боєприпаси та розвиток майбутніх можливостей потребують ринкової конкуренції та інновацій. Боєприпаси з точним наведенням є капіталомісткими та технологічно інтенсивними, відкриваючи можливості для ринкової конкуренції між виробниками. Приватний сектор продовжуватиме виробляти більш наукомісткі та прибуткові високоточні снаряди, такі як боєприпаси для HIMARS (виробництва Lockheed Martin) та Javelin (виробництва Lockheed Martin та Raytheon).

Таким чином, покращення виробництва високотехнологічних боєприпасів вимагатиме коригування правил експорту, полегшення умов ліцензування та розширення можливостей модифікації систем відповідно до політичних цілей США. Зокрема, ми пропонуємо, щоб оборонні промислові бази країн-членів НАТО та союзників за договором розглядалися як частина оборонної промислової бази США з виробництва боєприпасів для планування. Ця пропозиція схожа на поточне положення Великобританії та Австралії, яке втілено в угоді AUKUS. Цього можна досягти шляхом укладання ліцензійних угод для інтернаціоналізації виробництва дефіцитних в даний час боєприпасів, таких як Javelin та інші протитанкові ракети, гаубичні снаряди та деякі інші ракети. Можливість ліцензування виробництва союзними країнами, такими як Туреччина, розширює промислову базу за рахунок держав, що володіють технічними можливостями для виробництва компонентів або систем та порівняльними перевагами, що забезпечують нижчу вартість робочої сили, і все це без загрози для робочих місць у США.

Для прискорення експорту зброї та створення умов для промислового співробітництва потрібна підтримка Конгресу у зміні Правил промислового обміну зброєю. Ці правила розроблені для захисту інтелектуальної власності та забезпечення технологічних переваг США. Боєприпаси та системи, затребувані в Україні, мало перетинаються з передовими американськими технологіями, проте на них також поширюється бюрократична тяганина. Інші зміни у політиці, такі як застереження щодо припинення постачання певних систем та боєприпасів, сприятимуть створенню підрядниками вертикально інтегрованих виробничих ланцюжків. Підтримка Конгресу була б практично забезпечена, якби ці зміни в існуючих законах супроводжувалися гарантіями прав інтелектуальної власності американських компаній, які, зі свого боку, вимагають оновлення правової системи США для вирішення нинішніх та майбутніх проблем цифрової ери.

Удосконалення процесу виробництва низькотехнологічних боєприпасів, наприклад, для нескінченного потоку 155-мм снарядів в Україну, потребує мобілізації та розширення існуючих об'єктів, що належать уряду та працюють із підрядниками, зокрема під контролем Об'єднаного командування з боєприпасів. Ми дамо ще чотири конкретні ради на додаток до нещодавніх рекомендацій Управління урядової звітності, які наказують армії переглянути свої інструкції, щоб забезпечити більш ефективне прийняття рішень та створити механізми для збору, аналізу, перевірки та обміну загальним накопиченим досвідом.

• По-перше, Міністерство оборони має фінансувати заплановану модернізацію об'єктів.

Уряд також має надати додаткове конкретне та цільове фінансування для заміни застарілого обладнання та модернізації виробничих процесів, навіть якщо існуючі контракти покладають відповідальність за це на підрядника. Виробництво боєприпасів є вкрай важливим для національної безпеки США, і додаткові інвестиції не будуть несправедливо сприяти конкретним фірмам.

Конкуренція за експлуатацію державних об'єктів, що належать підрядникам, справді має місце — за останні 20 років кілька об'єктів змінили підрядників у результаті конкурсів. Державні інвестиції в об'єкти, що експлуатуються підрядниками, необхідні для забезпечення безпеки та ефективності. Наприклад, оновлення об'єктів часів Другої світової війни на армійському заводі боєприпасів McAlester — це модернізація транспортних та складських об'єктів на базі. Оновлення об'єктів, що належать уряду та експлуатуються підрядниками, яка може принести непропорційну вигоду нинішньому підряднику, також необхідна.

Наприклад, на підприємстві в Лейк-Сіті проводиться модернізація для боєприпасів калібру 6,8 мм для Next Generation Squad Weapons. Ще одним прикладом є нещодавня модернізація виробництва нітроцелюлози на заводі армійських боєприпасів у Редфорді.

• По-друге, Міністерству оборони слід інтернаціоналізувати деякі аспекти виробництва низькотехнологічних боєприпасів, забезпечивши безпеку всього ланцюжка постачання необхідних матеріалів.

Низькотехнологічні боєприпаси виробляються зі "швидкістю сталі", посилаючи ідеї про те, що виробництво металу є обмеженням для виробництва. Уряду США слід вивчити можливості міжнародних партнерів для постачання комплектуючих та розвитку кількох виробничих ліній.

Ці нові міжнародні партнери додадуть стійкості існуючим американським ланцюжкам постачання, одночасно створюючи потенціал для різкого збільшення обсягів виробництва. Оскільки тут маються на увазі значні транспортні витрати, остаточне складання, перевірка та випробування боєприпасів можуть бути завершені на американських підприємствах. У цьому ключі Міністерство оборони має також забезпечити ланцюжок постачання верстатів, необхідних для виробництва таких боєприпасів.

Крім США, четверо з шести найбільших виробників верстатів є нашими союзниками, двоє з них — члени НАТО: Японія, Південна Корея, Німеччина та Італія.

• По-третє, Міністерству оборони слід збільшити кількість аудиторських перевірок операторів об'єктів, які належать уряду та експлуатуються підрядниками.

Існуючі процеси укладання контрактів включають аудити і перевірки. Всебічний аналіз якості, ефективності та доставки боєприпасів вимагає значного покращення зусиль зі збору даних, щоб внутрішні та зовнішні експерти зі стратегії, управлінського обліку та логістики могли покращити виробничі процеси. На жаль, обов'язки аудиторів та документація залишаються непрозорими. Різке збільшення обсягів виробництва вимагатиме використання різних контрактних механізмів та стандартизації операційних контрактів, відомих як Performance Work Statements, на всіх об'єктах, що належать уряду та експлуатуються підрядниками.

Зрештою, Міністерство оборони має розглянути витрати на зупинку виробництва, якщо і коли попит на боєприпаси знизиться. Збереження потужностей та підтримка заробітної плати в період відсутності попиту політично непопулярна, а історія показує, що виробництво боєприпасів часто стає об'єктом бюджетних скорочень. Поточні зусилля щодо збільшення поставок, включаючи конкуренцію між General Dynamics та American Ordnance за майже мільярдний контракт та попередній контракт на 522 мільйони доларів на виробництво артилерійських снарядів, не повинні впливати на підтримку існуючої моделі виробництва, яка належить державі та керується підрядниками.

Як зазначає Управління урядової звітності, підрядники, які експлуатують підприємства, що належать уряду, продають боєприпаси третім сторонам. Необхідна додаткова політика, яка визначає, скільки прибутку понад існуючі мінімуми має бути реінвестовано в інфраструктуру підприємства. Крім того, Сполученим Штатам не завадило б пам'ятати про складність постачання боєприпасів для підтримки України у війні на виснаження.

Висновок

Для вирішення нинішньої кризи немає "срібної кулі", але низка конкретних кроків могла б принести багато користі. Уряд повинен висунути пакет політичних заходів, що спрощують укладання контрактів, що включають союзників у виробничу базу, що розширюють та модернізують існуючі об'єкти, що належать уряду та експлуатуються підрядниками, а також заохочують дослідження для зниження витрат та стимулювання приватних реінвестицій.

Такий багатогранний підхід забезпечить Сполученим Штатам довгостроковий успіх у збереженні власної військової ефективності, створенні маневреного оборонного потенціалу та своєчасній та ефективній підтримці таких партнерів, як Тайвань. Хоч би які непередбачені ситуації виникали в майбутньому, Вашингтону знадобиться достатньо боєприпасів, щоб гідно їх зустріти.

Про авторів

Васабджіт Банерджі — доцент політології в Університеті штату Міссісіпі. Бенджамін Ткач — доцент політології в Університеті штату Міссісіпі.