Реформа системи закупівель для ЗС США: розірвати замкнене коло

У 1960 році начальник штабу сухопутних військ генерал Максвел Тейлор, виступаючи перед Конгресом, нарікав: "Незважаючи на те, що сучасна війна більше не поділяє армію, флот і ВПС, ми все ще складаємо бюджет, орієнтуючись на вертикалі цих відомств. І все ж, якщо нам доведеться воювати, нас не цікавитимуть відомства як такі". Тейлор сказав: "Не буде перебільшенням сказати, що ми не знаємо, які кошти оборони ми купуємо на той чи інший конкретний бюджет". Ця думка залишається вірною і сьогодні.

Фокус переклав новий текст Еріка Чейза, присвячений системі закупівель та оснащення армії США.

Слова Тейлора допомогли радикально змінити методи розподілу та управління ресурсами у Міністерстві оборони за допомогою так званої системи планування-програмування-бюджетування. Шістдесят років по тому зусилля щодо реформування цих процесів тривають. У 2022 році Конгрес профінансував Комісію з реформування планування, програмування, бюджетування та виконання, щоб "вивчити ефективність процесу планування, програмування, бюджетування та виконання та суміжні практики… щодо сприяння модернізації оборони". Планування, програмування, бюджетування та виконання є невід'ємним компонентом ширшої системи оборонних закупівель, і увага Конгресу до цього процесу обнадіює. Міністерство оборони використовує цей процес для планування та перетворення потреб, щоб забезпечити бюджет та ресурси для оборони країни. Комісія є першою за майже 20 років спробою переглянути те, як Конгрес та міністерство розподіляють ресурси в межах цього процесу.

Американські військові десятиліттями боролися із неповороткою системою закупівель. Незважаючи на десятки спроб реформувати процес, в якому розробка та експлуатація систем озброєння займає надто багато часу та обходиться надто дорого, істотного прогресу досягти не вдалося. Тимчасові заходи та поступовість реформи системи закупівель вже не підходять для сучасних умов, коли технології та загрози продовжують розвиватися прискореними темпами. Конгрес доручив комісії "розробити законодавчі та політичні рекомендації щодо покращення… процесів та практик, щоб забезпечити оперативний потенціал, необхідний для випередження найближчих суперників". Війна Росії в Європі та дедалі агресивніша поведінка Китаю в Індо-Тихоокеанському регіоні говорять про те, що Сполучені Штати мають невелике вікно для модернізації сил, щоб стримувати — або, якщо необхідно, вигравати — майбутній конфлікт проти цих ймовірних супротивників.

Багато хто пише, що процес закупівель оборонних товарів занадто повільний і лінійний або що система має стати більш гнучкою. Ці критичні зауваження загалом виправдані. Однак у них немає нічого нового. Щоб успішно реформувати оборонні закупівлі після того, як більшість спроб зазнали невдачі, комісія повинна розглядати процес планування, програмування, бюджетування та виконання як невід'ємну частину більшої та взаємопов'язаної екосистеми закупівель Міністерства оборони. Вирішення системних проблем, що перешкоджають придбанню оборонної продукції та продовжуваним зусиллям з модернізації збройних сил, щоб йти в ногу з новими загрозами, вимагає цілісного підходу. Як прозорливо зауважив Тейлор, американські військові повинні не тільки "знати, яку і скільки оборонну продукцію ми купуємо", але й краще розуміти, навіщо вона потрібна їм і як її отримати.

Закупівлі з великої та маленької літери "З"

Процес планування, програмування, бюджетування та виконання є однією з трьох деталей процесу "великих закупівель" (або "закупівель з великої літери З").

Дві інші з цих взаємопов'язаних шестерні включають:

1. Процес розробки вимог на початковому етапі (нині це Об'єднана система розробки інтеграції можливостей), під час якого Міністерство оборони вирішує, які можливості йому потрібні;
2. Систему закупівель для потреб оборони, яка керується законодавчими повноваженнями, політикою, директивами та процесами управління, які визначають, як військові відомства контролюють закупівлі для всього — від олівців до досліджень квантової невизначеності.

Разом ці два процеси становлять те, що іноді називають "малими закупівлями". Це переважно внутрішньовідомчі процеси. Адміністрація та Конгрес відіграють активнішу роль у третьому механізмі системи — плануванні, програмуванні, бюджетуванні та виконанні. Це процес, за допомогою якого затверджуються пріоритети та фінансові вимоги Міністерства оборони.

Сьогодні викликає занепокоєння той факт, що ні система закупівель "з великої літери З", ні складові її компоненти "малих закупівель" не можуть забезпечити необхідні можливості для конкуренції у середовищі загрози. Сполучені Штати більше не мають повної переваги в небі, на землі чи на морі. У нових сферах, включаючи космос і кіберпростір, як і раніше, триває запекла боротьба. Фонд Heritage щорічно публікує індекс військової могутності США щодо глобальних супротивників. Цього року, вперше з моменту створення індексу 2014 року, збройні сили США отримали сумарний рейтинг "слабкі". Індекс оцінив ВПС як "дуже слабкі", а ВМС та Космічні сили отримали оцінку "слабкі". Найближчі суперники дихають у спину.

Технологічна перевага Міністерства оборони зводиться нанівець, тому що міністерство більше не є основним джерелом технологій, які, ймовірно, будуть основою військової переваги. Система закупівель, що сформувалася після Другої світової війни, передбачала, що міністерство має саме розробляти власні можливості — реактивні двигуни та надзвукові літаки, ядерну зброю, радари, ракети, комп'ютери, програмне забезпечення, напівпровідники, системи наведення та багато іншого. Якийсь час так і було. Однак до 1990-х років ця концепція застаріла. Значення Міністерства оборони для напівпровідникової промисловості зменшилося наприкінці 1980-х років, його роль у обчислювальних технологіях ослабла у 1990-х роках, а його роль у комунікаційних технологіях (особливо у мобільному зв'язку) зникла до 2000-х років. Технології, дослідження та розробки подвійного призначення, що знайшли застосування як у приватному, так і в державному секторі, поширилися у значно більшій та конкурентоспроможнішій цивільній економіці. Зараз Ford та General Motors встановлюють у свої автомобілі більше радарів, ніж Міністерство оборони у свої кораблі та літаки.

У той час як темпи технологічного прогресу продовжують прискорюватися, а джерела інновацій виходять за межі міністерства, система планування, програмування, бюджетування та виконання ґрунтується на процесах індустріальної епохи 1960-х років, з яких вона народилася. Протягом останніх 60 років стратегія національної оборони США ґрунтувалася на очікуванні того, що чудові технологічні можливості та промислова міць забезпечать зростання сили, необхідного для стримування, протидії чи перемоги над рівними та близькими противниками. Починаючи з холодної війни та війни в Перській затоці і закінчуючи останнім конфліктом в Україні, американські збройні сили покладалися на перевагу технологій для підтримки своєї бойової переваги. Але зараз уперше за всю історію Міністерства оборони США удосконалення, необхідні підтримки технологічної переваги збройних сил, відбуваються переважно з допомогою приватного сектора. Це означає, що противники США матимуть доступ до тих самих технологій. Міністерство оборони має інтегрувати ці технології швидше та у великих масштабах, щоб зберегти конкурентну перевагу.

Міністерство оборони, як і раніше, залишається найбільшим інвестором у дослідження та розробки в США. Однак його оборонний бюджет у 800 з гаком мільярдів доларів меркне порівняно з ВВП США, що становить понад 26 трильйонів доларів. У сучасних умовах оборонні дослідження та розробки повинні насамперед спиратися на комерційні технології, а державні дослідження та розробки — зосередитись на унікальних вимогах до продуктивності чи ризикованих, докомерційних дослідженнях. Вибір постачальників технологій для систем Міністерства оборони має на 80% складатися з комерційних та на 20% — із військових розробок, проте нинішня екосистема закупівель "з великої літери" функціонує навпаки. Планування, програмування, бюджетування та виконання та прилеглі до них процеси закупівель повинні бути здатні синхронізуватися та працювати зі швидкістю інвестиційних циклів приватного сектору. Політика та процедури, які функціонують так, ніби система оборонних закупівель якимось чином відокремлена від більшої промислової бази США (і союзників), є застарілими, дорогими та небезпечними.

Роль цивільної економіки національної оборони впливає всі три механізми, які забезпечують функціонування системи закупівель "з великою З". Хоча реформування системи планування, програмування, бюджетування та виконання є гарною ідеєю, реалізація значних змін буде складним завданням, оскільки вона також зачіпає адміністрацію та Конгрес у їх ролі цивільних наглядачів. Поліпшення того, як Міністерство оборони здійснює цей процес, мало на що вплине, якщо виконавча та законодавча гілки влади також не проведуть реформи, що охоплюють усі три компоненти системи закупівель великої п'ятірки.

За останнє десятиліття міністерство зробило низку зусиль щодо покращення "маленьких закупівель" у спробі залучити інновації та інвестиції приватного сектору. Однак ці зусилля становлять лише невелику частину бюджету департаменту, і більшість із них здійснюється у вигляді винятків із традиційного процесу придбання. Залишаються системні, всепроникні проблеми, вирішення яких не лише дозволить змастити кожну з цих трьох шестерень, а й збере наново весь механізм закупівель. Розглянемо три з них.

1. Управління специфікаціями як управління знаннями

Процес управління специфікаціями визначає потреби в оборонних можливостях, виявляючи прогалини, коли наявні можливості можуть не задовольняти майбутні вимоги місії або цілі продуктивності. Процес визначає, як нові технології, архітектури або концепції можуть бути розроблені для задоволення цих змінних вимог. Незважаючи на те, що цей процес покликаний сприяти координації дій об'єднаних сил у ході розробки нових можливостей для забезпечення оперативної сумісності між різними пологами військ (а тепер все частіше і зі збройними силами союзників США), координації дій у збройних силах заважає роздробленість, феодалізм та принцип "моє відомство понад усе". Якщо попросити менеджера зі специфікацій або керівника програми просканувати ініціативи з досліджень та розробок у масштабах усієї системи оборони, відповіддю, швидше за все, буде замішання. Не існує "загальної оперативної картини" поточних чи запланованих зусиль щодо розвитку технологій у межах департаменту, до якої менеджери могли б легко отримати доступ та співпрацювати, щоб зіставити майбутні потреби з потенційними рішеннями.

Заклики до покращення обміну інформацією в Міністерстві оборони не є новими. Об'єднана рада з нагляду за специфікаціями, поряд із численними координаційними осередками та цільовими групами, покликана забезпечити співпрацю між різними галузями та відомствами, але нинішній режим обміну інформацією не був розроблений з урахуванням постійної міжвідомчої співпраці та взаємодії. Хтось може вказати на проблеми з класифікацією, застарілу систему зберігання інформації та вже надто обтяжливі вимоги щодо контролю, але ці заходи щодо збору даних та звітності не підтримують міжвідомчу співпрацю в режимі реального часу. Ні інфраструктура процесу закупівель, ні бюрократична культура не сприяють міжорганізаційному та міжвідомчому співробітництву.

Процес управління специфікаціями в департаменті також не має адекватних механізмів для того, щоб залишатися в курсі цивільних технологій подвійного призначення, які можуть принести користь новим оборонним системам або модернізувати наявні. Промислові консорціуми та стартапи зазвичай обмежуються або прототипами, або терміновими оперативними потребами. Потенційні розв'язання цих проблем існують, але бажання їх вирішувати поки не видно. На організаційному рівні лабораторії відомств та Агенство передових оборонних дослідницьких проєктів могли б офіційно створити скоординовану мережу з пошуку та оцінки комерційних технологій подвійного значення для виявлення компаній, що займаються технологіями, які є цікавими для міністерства. Вони можуть бути організовані за тематичним чи географічним принципом. На процедурному рівні "оцінка технологій подвійного призначення" могла стати регулярним етапом поступового процесу. Хмарне управління знаннями може розширити можливості перевантажених департаментів вимог та керівників програм, об'єднавши їх із колегами, які шукають аналогічні відповіді по всьому департаменту. Однак усе це вимагатиме культури міжорганізаційного співробітництва.

2. Програмування змін

Розробка щорічних бюджетних запитів Міністерства оборони — це децентралізований, але добре синхронізований дворічний танець. Коли міністерство представляє свій бюджетний запит адміністрації та Конгресу, воно також спрямовує план оборони, що щорічно оновлюється, на наступний рік, в якому викладаються очікування щодо пріоритетів фінансування на наступні п'ять років. Це фіксує фінансування та відповідні вимоги для більшості програм навіть у разі появи нових технологій, потреб та загроз. Анахронічні бюджетні процеси та нормативні артефакти обмежують можливості Конгресу та Міністерства оборони щодо планування програм та гнучкості у розподілі ресурсів.

Одним із таких анахронізмів є горезвісне "закріплення" грошей. П'ять категорій асигнувань визначають, на що може бути використане фінансування та у які терміни його можна витратити. У сучасному світі спіральної розробки, траншевих закупівель та вдосконалення життєвого циклу кордону між дослідженнями, розробками, випробуваннями та оцінкою (RDT&E), закупівлями та експлуатацією та обслуговуванням (або модернізацією) стають все більш розмитими. Куди попадають операційні прототипи? Чи мають "транші" Агентства космічних розробок бути дослідженнями та розробками чи закупівлями? Навіщо взагалі проводити різницю? Цей лінійний процес та його послідовні етапи є застарілими, негнучкими прикордонними лініями між трьома рахунками, які не дозволяють ефективно адаптуватися та реагувати на мінливі потреби або нові технології.

Конгрес та департамент мають розглянути питання щодо розширення гнучкості програмування та бюджету. Зокрема, департаменту необхідно розробити процес ефективної інтеграції коштів на дослідження, закупівлю та підтримку у робочому стані в рамках спільних або взаємопов'язаних програм. Це дозволить підвищити динамічність бюджету та оперативність реагування на непередбачені виклики. Сміливіший набір реформ може навіть включати дискреційні фонди, де начальники служб чи керівники департаментів можуть розподіляти кошти за програмами чи навіть рахунками.

Конгрес та департамент також мають розглянути можливість реформування структури "Програми обліку". Реальність, заснована на програмах та орієнтована на платформи, відбиває епоху, коли кораблі, літаки та танки були основними інструментами війни. Сьогодні розробка програмного забезпечення та модульні корисні навантаження змінюють цю ситуацію. Незважаючи на те, що програми, засновані на залізних та сталевих платформах, залишаться критично важливими для бойового потенціалу США, Конгресу та міністерству необхідно провести реальні структурні зміни для реалізації стратегій та керівництв, які визнають це фундаментальне зрушення парадигми. Підхід до управління, орієнтований на можливості, який використовує більш широку структуру портфеля для управління ресурсами в рамках основних програмних областей або сімей програм, пов'язаних з місіями, дозволить підвищити гнучкість управління та прискорити інтеграцію технологій. Дослідницькі лабораторії організуються довкола технологічних областей, які часто не залежать від програми. Прийняття структури управління портфелем програм та гнучких механізмів фінансування дозволить подолати розрив між розробкою технологій та інтеграцією програм.

Конгрес також має розглянути можливість встановлення двох- або навіть трирічних дозволів та асигнувань для всіх облікових програм. Відповідно до структури управління портфелем, когорти програм проходитимуть детальні слухання та отримуватимуть дво- чи трирічні асигнування та огляди департаменту протягом кількох років. Це буде серйозним новаторством для адміністрації та Конгресу, але саме так діють більшість європейських міністерств оборони.

3. Шляхи закупівлі потребують інституційних розв'язок, а не нових швидкісних доріг

Процеси, політика та правила управління системою оборонних закупівель були пошиті воєдино через численні реформи протягом багатьох десятиліть. Кожне "вдосконалення" породжувало свої процедурні відростки, нагромаджені, як балясини на корпусі корабля. Ці реформи в цілому були спрямовані на зниження ризику закупівель, але, як не парадоксально, вони в сукупності породили новий ризик: заплутаний режим регулювання і бюрократію, що вкорінилася, через які збройні сили насилу забезпечують потенціал, що не відстає від технологічних змін і глобальних загроз.

Навіть за наявності нових шляхів "адаптивних закупівель", що дозволяють обійти деякі інституційні проблеми, як тільки проект стає обліковою програмою, вимоги заморожуються, і стимулів для пошуку найкращих рішень більше немає. Поточна архітектура закупівель підтримує певний, лінійний шлях, де вимоги та технічні специфікації фіксуються вже на перших етапах — зміни порушують цей природний порядок. Зміни мають стати природними. Необхідно забезпечити цілеспрямоване впровадження технологій у портфелі програм, щоб нові технології можна було інтегрувати протягом усього життєвого циклу програми.

У своїй Стратегії національної оборони до 2022 року Міністерство оборони описує стратегію "швидкого трекінгу" для кращої інтеграції комерційно доступних технологій. Впровадження технологій має бути безперервним, а не епізодичним. Незважаючи на визнану необхідність швидше купувати та інтегрувати комерційні технології, процеси бюджетування, придбання та закупівель залишаються лінійними, послідовними та майже виключно орієнтованими на певні платформи. Наприклад, проблеми, пов'язані з реалізацією потенціалу, закладеного в об'єднаному міждоменному командуванні та управлінні, мають скоріше бюрократичний, а не технологічний характер.

Поєднання розрізнених показників між платформами та областями завдань для прискорення процесу прийняття рішень можливе — технології для цього існують. Інституціоналізація безперервного міжпрограмного впровадження технологій допоможе військовим відійти від парадигми закупівель, орієнтованої на платформи та програми, та відобразити нову реальність, у якій технології все менше залежать від платформи чи програми.

Шлях уперед

За нинішнього режиму закупівель інвестиції в технології, зроблені сьогодні, вимагатимуть роки, щоб перетворитися на оперативні можливості. Потім ці технології визначатимуть долю збройних сил на десятиліття уперед. Реальність сьогоднішнього операційного середовища така, що в той час, як фізичні платформи можуть існувати десятиліттями, основні технології всередині них розвиватимуться прискореними темпами — вимірюваними тижнями та місяцями, а не роками. Система закупівель, що передбачає багаторічні терміни розробки та внутрішній розвиток технологій, вимагатиме зовсім іншого принципу спільної роботи "великих" та "малих закупівель".

Майже 10 років тому я мав можливість поговорити з генералом у відставці Майклом Хайденом про модернізацію збройних сил. Я запитав, чи не турбує його, що американські збройні сили незабаром більше залежатимуть від інновацій приватного сектора, ніж від міністерства, і чи не зрівняє це шанси з нашими противниками. "Ні, наша демократія та відкритий спосіб життя дають нам конкурентну перевагу, яку наші супротивники не зможуть відтворити", — сказав він.

Я, як і раніше, згоден з цим. Вищеописані проблеми можна частково вирішити з допомогою процесів, політики та законів. Проте оборонні закупівлі — це сукупність багатьох інтересів ("моїм солдатам потрібне одне, моїм виборцям потрібне друге, моїй компанії — третє"). Узгодження цих інтересів і становить суть проблеми. Нічого з цього не вийде без зацікавленого керівництва з боку Конгресу, адміністрації та Міністерства оборони. Комісія з реформування планування, програмування, бюджетування та виконання перебуває в безпрецедентному становищі, щоб забезпечити сміливі та давно назрілі зміни.

Про автора

Ерік Чейз — керівний директор компанії CSP Associates, консалтингової фірми в галузі аерокосмічної та оборонної промисловості, та підполковник запасу Корпусу морської піхоти США. Понад 15 років працював у сфері національної безпеки та оборонних закупівель у приватному та державному секторах, обіймаючи різні посади в Корпусі морської піхоти, зокрема офіцера розвідки, аташе з питань оборони та командира піхоти. Нині служить в інноваційному підрозділі морської піхоти.