Тихой САПой. Что потеряет Украина вместе с антикоррупционными органами 2015 года

коррупция, схемы, НАПК, НАБУ, САП, ВАКС
Фото: Getty Images

После решения Конституционного Суда о е-декларировании, деятельность НАПК, НАБУ и САП, созданных в эпоху радикальных и неотложных реформ, оказалась под пристальным вниманием. Одни сомневаются в их эффективности, другие требуют ограничить их полномочия, а третьи сетуют, что громоздкий антикоррупционный механизм остановили на самом интересном месте.

Презентовать подарок учителю, передать конверт медику, заплатить за водительское удостоверение в автошколе, материально простимулировать судью вынести нужное решение — так многие украинцы решают свои проблемы, особо не задумываясь о границах, за которыми начинается коррупция. С одной стороны, общество к ней толерантно от незнания и привычки, с другой — возмущается, называя главной проблемой страны.

Цепная реакция

В 2014-м после Революции достоинства в Украине cформировался огромный запрос на наказание коррупционеров времен Виктора Януковича. При этом Запад уверял, что без борьбы с коррупцией не будет помогать. Именно поэтому власть начала реформы: запустила систему электронных торгов, открыла многие реестры, приняла антикоррупционное законодательство, начала создавать новые органы. В 2015 году появились сразу три: Национальное агентство по вопросам противодействия коррупции (НАПК), Национальное антикоррупционное бюро (НАБУ), Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП).

Международные партнеры фактически заставили украинских коррупционеров создать систему антикоррупционных органов, которая им была не выгодна

глава общественной организации "Вместе против коррупции"
Оксана Величко

По плану, НАПК должно выявлять коррупцию, проверяя декларации чиновников, искать конфликт интересов, контролировать финансирование политических партий. Выявленные нарушения НАПК обязано передавать правоохранителям, в частности Национальной полиции и Государственному бюро расследований. Если же дело касается высокопоставленных лиц — президентов, министров, народных депутатов, руководителей органов власти и местного самоуправления, а также прокуроров и судей, — в НАБУ, которое ведет следствие и через САП передает дела в суд. До сентября 2019-го — в обыкновенные районные, после — в Высший антикоррупционный суд, который создали с нуля. Причем сначала политической воли формировать отдельную инстанцию для дел НАБУ не было. Например, в 2017 году тогдашний президент Петр Порошенко говорил, что это бесполезное дело, эффекта не будет, антикоррупционные суды существуют разве что в Уганде. Но в результате суд создали. Его судей выбрали во время открытого конкурса при участии международных экспертов. После этого цепь создания антикоррупционных органов замкнулась, и общество принялось ждать результатов их работы.

Сбой в системе

Казалось бы, новая система, как новая машина, должна работать надежно и максимально эффективно, но вышло не так. Уже на старте работы каждого из органов появились проблемы. "Давайте смотреть правде в глаза: международные партнеры фактически заставили украинских коррупционеров создать систему антикоррупционных органов, которая им была не выгодна, — говорит Оксана Величко, глава общественной организации "Вместе против коррупции". — Поэтому они старались заложить механизмы, которые делали ее импотентной или в ходе работы мешали выполнять свои функции. Так, НАБУ пять лет не давали разрешение вести "прослушку", а НАПК лишили доступа к реестрам".

Самым слабым органом оказалось НАПК. Несмотря на широкие полномочия, до 2019 года агентство простаивало — его руководство вместо автоматической занималось ручной и выборочной проверкой деклараций: из полутора миллиона за 2016–2018 годы проверили только 164. По этой причине агентство не давало материалов для работы НАБУ, в частности для производств о незаконном обогащении. Почему так происходило, однозначного ответа нет. Во-первых, это мог быть саботаж руководства. Во-вторых, оно могло быть политически ангажированным. Об этом свидетельствуют слова руководителя одного из подразделений НАПК Анны Соломатиной. Она публично заявила, что все проекты решений агентства о декларировании сначала рассматривались в Администрации президента.

Украина все еще позволяет коррупцию на все уровнях — депутаты закладывают схемы в законы, а исполнительная власть с помощью создания сложных ­процедур ­поощряет ее

Оксана Величко

Не без проблем все пять лет работали НАБУ и САП. Если постараться взвесить результаты работы, то на одной чаше весов окажутся задержания возможных коррупционеров — экс-народных депутатов Александра Онищенко и Николая Мартыненко, бывшего главного фискала страны Романа Насирова. На другой — то, что дискредитирует самих руководителей антикоррупционных органов. Так, фамилия директора НАБУ Артема Сытника оказалась в реестре коррупционеров за незадекларированный отдых в Ровенской области. "Сытник, действительно, допускал ошибки, — соглашается Антон Марчук, эксперт Центра противодействия коррупции. — Например, не в его пользу была поездка к президенту Порошенко в 2018 году. Это было непродуманное решение со стороны руководителя антикоррупционного органа". Не добавлял авторитета НАБУ с САП и публичный конфликт из-за "прослушки" в кабинете главы Специализированной прокуратуры Назара Холодницкого. Последнего обвиняли в "сливах" информации подозреваемым и в давлении на подчиненных прокуроров, за что Холодницкому чудом удалось избежать увольнения, получив лишь выговор. Но в августе 2020-го он все-таки написал заявление об отставке. Случилось это после другого публичного конфликта, на этот раз с генпрокурором Ириной Венедиктовой. С тех пор у САП нет руководителя, которого предстоит выбрать на конкурсе. Тем временем текущая работа страдает — все подозрения, в том числе в адрес народных депутатов, подозреваемых в коррупции, подписывает Венедиктова, это затягивает процесс.

К тому же, несмотря на громкие задержания, никто из высокопоставленных чиновников за решеткой не оказался. Справедливости ради лишь отметим, что это была проблема не НАБУ или САП, а судов, которые изначально не были готовы к рассмотрению сложных коррупционных кейсов. "Первая инстанция — конвейер. Там привыкли рассматривать дела об алиментах, разводах, делении имущества, взыскании долгов, административных нарушениях и обыкновенную "уголовку". Времени на большие антикоррупционные дела ни у кого нет. Впрочем, как и навыков. Коррупционные дела — сложные для доказывания, а органы досудебного расследования не всегда расследуют профессионально", — объясняет в разговоре с Фокусом судья первой инстанции, пожелавший остаться неназванным. 

КСУ, Конституционный суд, протесты
СУДНЫЙ ДЕНЬ. Конституционный Суд может признать антикоррупционный суд вне закона

Сложность состояла и в том, что каждое заседание по делу о коррупции превращалось в массовое мероприятие с участием групп поддержки: народных депутатов, министров, трех, а то и семи адвокатов. "Результат можно показать в цифрах: с марта 2018-го по август 2019 года из 450 судебных заседаний по делам НАБУ состоялись только 230. Основные причины срывов — отпуск, командировки, больничные судей, их участие в коллегии по рассмотрению других дел", — говорит Вадим Валько, аналитик Общественного совета при НАБУ.

Все это нивелировало репутацию системы антикоррупционных органов, делая ее более уязвимой для внешнего влияния, и давало основание требовать отставки руководителей. В феврале 2020-го в парламенте собирали подписи за увольнение Сытника — неудачно.

Политическое влияние

Мощнейшим ударом по работе антикоррупционной системы стала череда обращений народных депутатов в Конституционный Суд Украины (КСУ) и принятых по ним решений. К примеру, КСУ признал неконституционным указ президента о назначении Артема Сытника директором НАБУ. Юридически прогнозируемо, ведь президент не может иметь больше полномочий, чем записано в Конституции, но политически это решение опасно. "Попытки использовать решение КСУ для увольнения Сытника — это стремления отдельных фигурантов избавиться от директора НАБУ, и получить более лояльного руководителя, — уверен Антон Марчук. — Ни одной законной причины для его увольнения нет. Указ, который признан неконституционным, исчерпал свое действие с началом выполнения Сытником своих обязательств". Поэтому все, что сейчас можно сделать, это подготовить законодательную базу для последующих назначений директора НАБУ и ждать апреля 2022 года, когда у Сытника истечет срок полномочий. Затем КСУ ограничил работу Нацагентства по вопросам предотвращения коррупции, лишив его возможности проверять декларации и передавать материалы для расследований в НАБУ. Есть в стенах КСУ представление и о конституционности Закона "О Высшем антикоррупционном суде". Если судьи признают его незаконным, это разрушит всю систему антикоррупционных органов.

Несмотря на громкие ­задержания, никто из высокопоставленных чиновников за решёткой не оказался

"Заинтересованы в этом совершенно разные люди — махровые коррупционеры с политическими связями, пророссийские силы, олигархи. То есть те, кто хочет контролировать государство и зарабатывать на нем", — уверен Андрей Боровик, исполнительный директор Transparency International Ukraine. Он не называет конкретных имен, но предлагает заглянуть на страницы упомянутых конституционных представлений. Среди подписантов всех трех — представители от фракции "Оппозиционная платформа — За жизнь" и депутаты условной "группы Коломойского". Но это не означает, что в дискредитации антикоррупционных органов заинтересованы только они. Например, автором упомянутого сбора подписей за отставку Сытника был Алексей Гончаренко — народный депутат от "Европейской солидарности".

Пользуясь решением КСУ о декларировании, нашлись парламентарии, предложившие контроль над НАПК передать Верховной Раде. В частности, хотят разрешить ей простым большинством увольнять руководителя НАПК с должности в случае признания его работы неэффективной. "В понимании некоторых парламентариев НАПК эффективно заработает, как только вместо нынешнего главы Александра Новикова, выбранного на открытом конкурсе, назначат более послушного, который постарается уделять им меньше внимания", — считает Антон Марчук.

Скромные успехи

За чередой скандалов сложно рассмотреть результаты антикоррупционных органов за пять лет их работы. Но, по мнению экспертов, они есть. Так, впервые в истории Украины на скамье подсудимых оказались народные депутаты, министры и их заместители, работники Офиса президента, руководители государственных предприятий и органов государственной власти. Во-вторых, в результате работы НАБУ и САП пополняется бюджет. В 2019-м — на 601 млн грн, за первое полугодие 2020-го — на 753 млн на 1,5 млрд. грн. В-третьих, в отличие от районных судов, Высший антикоррупционный начал выносить приговоры — сегодня их 22. И хотя большинство из них — условные, поскольку чаще всего фигуранты производств шли на сделку со следствием и возвращали деньги в бюджет, но они важные. "Самое интересное впереди, — уверен Антон Марчук. — Посмотрите на дело Мартыненко. Четко видно, как сначала его адвокаты не воспринимали процесс всерьез, не верили, что их подзащитному может угрожать реальный срок, а сейчас ситуация изменилась. Защитники всеми силами пытаются затянуть рассмотрение дела и избежать наказания".

Сейчас украинская антикоррупционная система сфокусирована на выявлении коррупционеров. Эксперты же считают, что это неправильно и нужно переходить к предупреждению коррупции. "Представим, что у нас есть дом, в котором сломаны двери, выбиты окна, а мы все время следим, кто туда лезет и хочет украсть кошелек со стола, — объясняет Оксана Величко. — Возможно, лучше сделать ремонт, надежно спрятать деньги в сейф, а уж потом ловить воров? Так и в государстве. К сожалению, Украина все еще позволяет коррупцию на все уровнях — депутаты закладывают схемы в законы, а исполнительная власть с помощью создания сложных процедур поощряет ее. Очень мало сил и средств за пять лет было направлено на то, чтобы сделать коррупцию невозможной". Реальность такова, что ни одной стране мира, за редким исключением, не удалось полностью победить коррупцию. И дело не столько в интересах политических игроков, сколько в привычке граждан, которая, как на высшем, так и на бытовом уровнях не позволяет взять коррупцию под контроль. Ни в парламенте, ни в суде, ни в больнице, ни в автошколе.