Новая оборонная стратегия Японии: очень важная, но трудно реализуемая

Оборонная политика Японии после Второй мировой войны характеризовалась вальяжностью и отсутствием гибкости. Начиная с 1970-х годов, Токио имел тенденцию ограничивать расходы на оборону одним процетом ВВП. После того, как в середине 1990-х годов лопнул экономический пузырь, экономический рост Японии значительно замедлился, в результате чего расходы на оборону застопорились. Расходы в 2021 году были всего на 9% выше, чем почти 25 лет назад. Поэтому заявления Токио, сделанные 16 декабря, знаменуют переломный момент как для объема планируемых оборонных инвестиций, так и для возможностей, которые страна намерена приобрести. В совокупности эти изменения отражают эволюцию концепции сдерживания Японии и того, что требуется для ее поддержания, а после реализации они могут привести к появлению гораздо более мощного союзника США, многократно наращивающего их силы.

Фокус перевел новый текст Джеффри В. Хорнунга и Кристофера Б. Джонстона, посвященный новой оборонной стратегии Японии.

Поскольку на протяжении большей части периода после окончания холодной войны в Вашингтоне жаловались, что вклад Японии в обеспечение безопасности не соответствует ее экономическому статусу, новая стратегия представляет собой значительный шаг вперед для Японии. Следуя собственным планам, в ближайшие 10 лет Япония может стать грозным игроком в сфере обороны.

Все это является хорошей новостью для американо-японского альянса, учитывая все более важную роль, которую Япония играет в стратегиях национальной безопасности и обороны Вашингтона. Тем не менее, даже при значительном росте расходов – запланировано почти 60-процентное увеличение оборонного бюджета в течение пяти лет – четкая расстановка приоритетов будет иметь решающее значение для обеспечения эффективного использования ресурсов вместо распыления их по конкурирующим областям.

Новый подход Японии к обороне и ресурсы, стоящие за ним, дают хороший пример региону, американо-японскому альянсу и самой Японии. В то же время важно предвидеть проблемы и препятствия, которые могут замедлить или изменить реализацию плана. Япония – ключевой союзник для многих целей США в регионе, и для политиков в Вашингтоне важно, чтобы Япония добилась успеха. Исходя из этого, мы сосредоточимся на четырех основных областях, в которых Япония может столкнуться с трудностями при реализации своей стратегии в ближайшие годы: возможности обороны, кибернетические возможности, беспилотные технологии и – самое главное – трудовые ресурсы.

Новый подход Японии

Описывая условия безопасности Японии как "самые суровые и сложные… со времен окончания Второй мировой войны", Токио в своих стратегиях национальной безопасности и обороны излагает планы беспрецедентных изменений.

• Во-первых, к 2027 году Япония увеличит ежегодные расходы на оборону почти на 60%, преодолев многолетний неофициальный барьер в 1% от ВВП. Бюджетный запрос Министерства обороны на 2023 финансовый год, первый год реализации плана, отражает увеличение более чем на 20% по сравнению с текущим годом, что само по себе является историческим изменением.
• Во-вторых, Япония приобретет возможности, от которых долгое время отказывалась, в частности, высокоточные наземные ракеты дальнего радиуса действия, способные поражать цели в глубине северокорейской или китайской территории. Хотя японское правительство настаивает на том, что новые стратегии соответствуют Конституции и послевоенной оборонной стратегии, они, тем не менее, отражают эволюцию в подходе Японии к обороне и сдерживанию, который традиционно фокусировался на нанесении ударов по силам, участвующим в вооруженном нападении на саму Японию.

Сегодня, хотя стратегия Японии по-прежнему основана на обороне, ее понимание сдерживания выходит далеко за пределы японской территории и позволяет наносить удары по тем объектам, которые могут поддержать нападение на Японию. Причиной этого является признание японскими руководителями того факта, что в случае, если противник попытается напасть или вторгнуться в Японию, одной только противовоздушной и противоракетной обороны будет недостаточно. Возможности контратаки дадут Японии шанс поражать военные объекты в глубине территории противника, усиливая сдерживание и повышая цену агрессии против Японии.

Оборонная стратегия определяет семь широких областей, на которых будет сосредоточено наращивание оборонного потенциала: возможности противостояния, включая дальние точные удары; интегрированная противовоздушная и противоракетная оборона; беспилотные системы; межпространственные возможности, включая космические, кибер- и электромагнитные технологии; мобильность и подъемная сила; разведка и надежное командование и управление; а также общая категория "устойчивости", которая включает в себя различные области, от запасов боеприпасов, поддержки боеготовности и технического обслуживания до укрепления объектов.

Если все будет сделано правильно, Япония в течение следующего десятилетия сможет создать грозную армию, способную сыграть роль мощного мультипликатора силы для американских вооруженных сил в регионе. Однако такой широкий разброс целей вызывает озабоченность по поводу реализации и расстановки приоритетов, даже в условиях наращивания ресурсов.

Возможности обороны в условиях противостояния

Набиольшее внимание привлекло решение Японии приобрести потенциал для нанесения контрудара большой дальности и увеличить запасы ракет, которые она уже решила закупить. Это решение может иметь стратегический смысл, учитывая быстрое развитие китайского и северокорейского ракетного потенциала, который угрожает всему японскому архипелагу. Интегрированные возможности противовоздушной и противоракетной обороны Японии достаточно сильны, и в соответствии с новым планом они еще более расширятся, но сосредоточиться только на перехвате ракет над Японией почти наверняка будет недостаточно.

Перспектива того, что Япония сможет ответить на ракетную атаку собственными ударами, внесет новую сложную переменную в калькуляцию принятия решений Пхеньяна и Пекина, возможно, заставив их инвестировать больше средств в оборону.

Поэтому решение о приобретении такого потенциала является важным и само по себе потребует значительных ресурсов. Бюджет Японии предусматривает расходы в размере 5 триллионов иен (почти 50 миллиардов долларов США) до 2027 года на потенциал противостояния различного диапазона, включая более ранние инвестиции в оружие меньшей дальности, такое как Joint Strike Missile и Joint Air-to-Surface Standoff Missile – Extended Range, приобретение ракет "Томагавк", усовершенствование собственной крылатой ракеты Type-12 и развитие собственного гиперзвукового потенциала.

Два фактора определят реализацию планов Японии по созданию комплекса ударных средств, и их важно отслеживать в ближайшие годы.

Первый – это количество. Исторически сложилось так, что японские инвестиции в боеприпасы были незначительными, и даже те небольшие бюджеты, которые выделялись на боеприпасы, часто приносили в жертву для финансирования других приоритетных проектов. Для того чтобы ударные возможности Японии были не только символическими, могут потребоваться целенаправленные обязательства по накоплению и хранению боеприпасов. Объем ресурсов, установленный в пятилетнем плане включает конкретные цифры расходов, связанных с каждой системой – за исключением крылатых ракет "Томагавк", по которым еще предстоит принять двустороннее решение.

Таким образом, хорошо укомплектованные ракетные склады могут иметь решающее значение для надежного сдерживания, а бюджетный запрос на 2023 год отражает внимание к запасам боеприпасов. Поскольку фактическое количество закупленных и накопленных боеприпасов никогда не будет обнародовано, на правительство ложится ответственность за то, чтобы не поддаться искушению уменьшить заявленные объемы или сократить выделенные на них средства.

Вторым фактором для рассмотрения является архитектура системы поражения и концепция операций для контрударного потенциала Японии. В ближайшей перспективе Токио и Вашингтон планируют работать над интеграцией японского потенциала – в частности, "Томагавков" – в американскую архитектуру разведки, наблюдения и рекогносцировки, целеуказания и оценки боевого ущерба.

Это разумная стратегия, которая может снизить затраты Японии и ускорить сроки ввода японского потенциала в строй, что Япония надеется сделать к 2026 году. Однако Стратегия национальной обороны оставляет открытым вопрос о том, будет ли Япония в конечном итоге стремиться к разработке собственной архитектуры автономной системы поражения. План наращивания оборонного потенциала отмечает "необходимость" укрепления Японией космических возможностей для наблюдения и отслеживания целей на суше и в море указывая на интерес к разработке надежной собственной спутниковой архитектуры для поддержки операций по нанесению контрудара, о котором также сообщают японские СМИ.

Усилия по разработке отдельной собственной архитектуры могут потребовать значительных затрат ресурсов, которые, похоже, не учтены в пятилетнем бюджете. И поскольку создание такой спутниковой группировки может обойтись в значительную сумму, наиболее мудрой стратегией в долгосрочной перспективе является интегрированная архитектура со США.

Киберпотенциал японских Сил самообороны

В документах Японии большое внимание уделяется увеличению кибернетического потенциала по нескольким направлениям. Планируемые инициативы включают создание обновленного национального центра реагирования на инциденты с более широкими полномочиями по установлению стандартов кибербезопасности в японском правительстве и содействию обмену информацией о киберугрозах критической инфраструктуре между государственным и частным секторами.

Документы призывают к созданию киберпотенциала "активной обороны", при котором правительство будет иметь возможность проникнуть в компьютерные сети противника и вывести их из строя.

Стратегия национальной обороны Японии предусматривает значительное увеличение численности кибервойск Сил самообороны – с примерно 800 человек в настоящее время до примерно 4 тысяч к 2027 году, а общая численность войск, выполняющих киберфункции, возрастет до 20 тысяч человек, занимающихся укреплением киберзащиты критически важных сетей.

Стратегия национальной безопасности и Стратегия национальной обороны уделяют особое внимание укреплению кибернетического потенциала на фоне обеспокоенности правительства США по поводу уязвимости кибербезопасности японского правительства, однако на некоторые важные вопросы еще предстоит ответить. Увеличение кибервойск, как предполагается, может потребовать высококвалифицированного персонала, но с учетом проблем с набором персонала эта цель может оказаться труднодостижимой. Также неясно, где будет размещен активный оборонный потенциал правительства. СМИ сообщают о планах расширить мандат Сил самообороны, включив в него защиту некоторых объектов критической инфраструктуры в частном секторе, в рамках новой правовой базы для киберзащиты, которая должна быть создана к 2024 году.

Независимо от того, где будет осуществляться эта деятельность и сколько персонала может быть выделено, для продвижения этих инициатив может потребоваться новое законодательство. Учитывая чувствительность вопросов конфиденциальности в Японии, а также проблемы, связанные с более активным вмешательством правительства в киберпространство, прогресс в этом вопросе может потребовать значительного политического капитала.

Планы Министерства обороны, похоже, опережают планы правительства. Другим министерствам, играющим роль в обеспечении национальной безопасности тоже придется активизироваться. Главным приоритетом для японского правительства должно стать укрепление общих стандартов сетевой безопасности и практики кибербезопасности в рамках всей системы. В этом контексте заявленные планы по развитию потенциала "активной обороны" являются второстепенным приоритетом.

Беспилотные системы

В течение следующих 10 лет Япония намерена увеличить количество и типы беспилотных средств в трех ведомствах Сил самообороны для выполнения не только сбора информации и наблюдения, но и других задач, включая боевую поддержку. Япония также хочет интегрировать эти усилия с ИИ: вместо того, чтобы полагаться в принятии решений в основном на удаленных операторов-людей и уязвимые каналы связи, она будет частично зависеть от компьютеров. Это кажется логичным, учитывая, что Япония сталкивается с количественно более сильным противником в лице Китая, а набор в Силы самообороны продолжает отставать. Беспилотные платформы решают обе проблемы, поскольку такие средства, как правило, могут обеспечить больший охват и постоянное присутствие, чем пилотируемые платформы, и могут предложить более доступные по цене варианты, которые Япония может закупать в большем количестве. Они также могут помочь в решении вопросов поддержания, поскольку беспилотные средства, как правило, требуют меньших помещений и могут быть рассредоточены в более суровых условиях по всему архипелагу.

На сегодняшний день, несмотря на некоторые предварительные шаги по созданию беспилотных платформ, таких как Global Hawk, Япония не рассматривала всерьез варианты беспилотных самолетов. План перехода от нынешних трех Global Hawk к широкому спектру беспилотных платформ с ИИ через 10 лет представляется амбициозным.

Одной из проблем может стать межплатформенная/ междоменная интеграция, как с точки зрения связи между этими беспилотными системами в различных областях, так и с точки зрения использования этих платформ вместе с устаревшими системами. Успешная интеграция и способность нескольких платформ к совместной работе – разумная цель, но добиться этого в боевой обстановке, характеризующейся высокой степенью разрушений, за 10 лет может оказаться проблематично. Есть также вопросы относительно создания надежного метода управления этими платформами. Районы, где Японии интереснее всего развернуть эти средства, находятся далеко от основных японских островов. Им потребуется работать в плохо картографированных местах – например, под водой, – или полагаться на спутники, которые может глушить противник. Хотя Япония надеется развернуть спутниковую группировку, которая могла бы помочь решить эти проблемы, существующие военные спутники связи хронически перегружены, и им не хватает пропускной способности.

Еще одна проблема может возникнуть при внедрении искусственного интеллекта в эти системы. ИИ привлекателен тем, что он обещает обеспечить автономность, автоматизировать задачи и принимать более быстрые решения, чем коллеги-пилоты. В течение следующего десятилетия ИИ сможет выполнять некоторые задачи – например, распознавание образов и многозадачность – лучше, чем человек. Но для функционирования систем ИИ необходимы данные, а многие системы ИИ обучаются на основе данных, введенных человеком в контролируемой среде. Будущее, в котором беспилотные платформы, оснащенные ИИ, смогут хорошо работать в условиях жесткого противостояния с быстро меняющимися переменными, может быть более отдаленным, чем предполагается в документах.

Учитывая давние ограничения Японии на применение силы и строгие правила ведения боя, наложенные на Силы самообороны, трудно представить, что Япония будет готова положиться на автоматизацию для принятия решений о применении силы. Даже в случае нелетальных миссий лица, принимающие решения, вряд ли спокойно воспримут делегирование военных операций компьютерам в стране, которая исторически передавала принятие решений выше по цепочке командования.

Все это не означает, что стремление Японии к созданию беспилотных платформ и ИИ ошибочно, поскольку они могут сыграть важную роль в будущем военном применении. Наоборот, мы хотим сказать, что план Японии может быть весьма оптимистичным. Интеграция ИИ и беспилотных платформ в любую военную систему окажется скорее постепенным сдвигом, чем рывком, осуществимым менее чем за десятилетие.

Всеобъемлющая проблема с рабочей силой

Из всех проблем, с которыми столкнется Япония, самой серьезной может стать нехватка рабочей силы. Япония готова предпринять беспрецедентное наращивание оборонного потенциала, но она не намерена увеличивать численность Сил самообороны. Вместо этого произойдет некоторое перераспределение личного состава между службами – около 2 тысяч человек из Сухопутных сил самообороны перейдут в Морские силы самообороны и Воздушные силы самообороны – но без увеличения общей численности сил. Реальность сокращающегося населения Японии и традиционные проблемы, связанные с рекрутингом, могут сделать реальный рост невозможным. В дополнение к введению беспилотных систем, стратегия может опираться на несколько кадровых решений – повышение пенсионного возраста военнослужащих, улучшение условий для женщин, использование вышедшего на пенсию персонала для обучения и развития новичков, а также заключение контрактов и аутсорсинг. Эти шаги имеют смысл, учитывая ограниченность рабочей силы, но их эффективность довольно спорна.

В первую очередь, необходимо повысить пенсионный возраст и задействовать вышедших на пенсию сотрудников. Как утверждается в докладе RAND за 2020 год, вооруженные силы стареют, что негативно сказывается на способности Японии реагировать на чрезвычайные ситуации в регионе, поскольку пожилые люди сталкиваются с более серьезными проблемами со здоровьем и, как правило, хуже осваивают новые технологии, чем их молодые коллеги. Заключение контрактов и привлечение частных компаний работает в мирное время, когда Силы самообороны могут использовать услуги гражданских кораблей или самолетов для проведения учений или ликвидации последствий стихийных бедствий, но непонятно, насколько реалистичным будет использование гражданских возможностей в боевой ситуации. И даже если рассматривать внедрение беспилотных возможностей как частичное решение проблемы рабочей силы, они тоже требуют персонала. На самом деле, учитывая характер этих платформ и специфику их ИИ, Японии может потребоваться более высококвалифицированный персонал, чем тот, который сейчас нанимают для эксплуатации устаревших систем.

В сочетании с другими элементами стратегии, включая увеличение кибервойск, подготовку операторов для беспилотных платформ, появление экипажных судов, ориентированных на ПРО, и создание постоянного объединенного оперативного штаба, поиск достаточного количества персонала может оказаться главным препятствием в достижении целей стратегии. Например, по сравнению с нехваткой личного состава в пехотном подразделении Сухопутных сил самообороны, где задачи могут быть переданы другим подразделениям, нехватка личного состава в Морских и Воздушных силах самообороны может привести к проблемам с развертыванием кораблей и самолетов. Хотя Стратегия национальной обороны признает проблему нехватки рабочей силы, неясно, насколько эффективными будут предложенные решения для создания более мощных и сдерживающих сил, которые предусмотрены в документе. Если они окажутся неэффективными, реализация стратегии окажется под угрозой.

Заключение

Новые стратегические документы Японии свидетельствуют о признании Токио того факта, что перед лицом беспрецедентных вызовов безопасности он должен делать больше для собственной обороны. Выделение ресурсов, стремление к созданию новых возможностей и всеобъемлющая приверженность более надежной обороне – все это значительные шаги, которые представляют собой знаковые перемены со стороны одного из ключевых союзников Америки. В действительности это одно из самых значительных стратегических событий в регионе за последние годы. Но как бы позитивно все это ни выглядело, существует риск, что некоторые амбиции не будут реализованы – по крайней мере, в сроки, указанные в документах – из-за недостатка ресурсов, рабочей силы, технологий или политической воли.

В интересах США, как ключевого союзника, помочь Японии решить эти проблемы. Соединенные Штаты могут поддержать Японию там, где это возможно, посредством технологической поддержки, продажи ключевого оборудования, разработки концепций и доктрин или обучения. Они также могут сотрудничать с Японией в определении приоритетов, чтобы избежать чрезмерного распыления ограниченных ресурсов на все инициативы подряд. Если предпринять эти шаги сейчас, то через 10 лет Соединенные Штаты обретут в лице Японии более надежного союзника по обороне.

Об авторах

Джеффри В. Хорнунг – старший политолог корпорации RAND и адъюнкт-профессор Джорджтаунского университета.

Кристофер Б. Джонстон – председатель по Японии и старший советник Центра стратегических и международных исследований. Более десяти лет работал в аппарате Совета национальной безопасности при администрациях Байдена и Обамы, а также в офисе министра обороны.

Важно

Золотой миллиард на берегах Персидского залива. Кто возьмет верх за пределами футбольного поля, Запад или Восток?