Секрет Трумена, Ейзенхауера та Кеннеді: як США вибудовувати свою політику в Тайванській протоці

Замість того, щоб зупинитися на стратегічній ясності чи стратегічній двозначності щодо Тайваню, Сполучені Штати зрештою дійшли дуже нестратегічної форми двозначності. Зіткнувшись із подвійним завданням – стримати китайське вторгнення і при цьому не заохочувати тайванських лідерів до політичного ризику, адміністрації, які змінюють одна одну, лише каламутять воду своїми суперечливими заявами та політичними кроками.

Фокус переклав нову статтю Вільяма В. Ньюманна про те, як утримували Китай від вторгнення на Тайвань попередні американські президенти.

Щоб виробити більш ефективний підхід, Вашингтону варто звернути увагу на те, як Гаррі Трумен, Дуайт Ейзенхауер та Джон Кеннеді поводилися з Китаєм і Тайванем на початку холодної війни. Підхід кожного президента складався із трьох елементів:

• стратегічна ясність щодо готовності Америки захищати Тайвань;
• чіткі обмеження щодо того, яку політику Тайваню вони підтримуватимуть;
• прихильність тактичної гнучкості та дипломатії.

Хоч політика всіх президентів схилялася до стратегічної ясності, ця ясність залишала Пекіну простір для маневрів та подачі сигналів, а Вашингтону – для внесення коректив у свої сили стримування та запевнення Тайваню у підтримці залежно від кожної кризи. Усі три президенти сподівалися, що їм вдасться знайти такий баланс, щоб дії США в Тайванській протоці визначалися рішеннями, ухваленими у Вашингтоні, а не в Тайбеї чи Пекіні.

Мутна вода Тихого океану

Стисло розглянемо недавню історію тайванської політики США. Президент Дональд Трамп у 2016 та 2017 роках спочатку заперечував, а потім стрімко підтвердив прихильність до політики "одного Китаю". Підтримані республіканцями закони, такі як Закон про запобігання вторгненню на Тайвань від лютого 2021 року, попередньо санкціонували застосування сили у відповідь на напад Китаю на Тайвань. Але це порожній жест, зроблений лише після втрати республіканцями контролю за Білим домом та Конгресом.

Президент Джо Байден, здавалося, повністю перейшов до стратегічної ясності, оголосивши в серпні та жовтні 2021 року, а також у травні та вересні 2022 року, що Сполучені Штати захищатимуть Тайвань. Однак його адміністрація додала двозначності та навіть плутанини, відмовившись від деяких заяв та наполягаючи на тому, що політика США не змінилася. Навіть Стратегія національної безпеки Байдена від жовтня 2022 року схилялася до стратегічної двозначності. У ній говорилося, що Сполучені Штати "збережуть здатність протистояти будь-якому застосуванню сили чи примусу проти Тайваню". Але "ми можемо" — це не зовсім те, що "ми будемо".

Питання про підтримку США незалежності Тайваню також заплутане. У травні 2022 року Держдепартамент виключив фразу "Ми не підтримуємо незалежність Тайваню" зі свого Інформаційного бюлетеня Тайваню, а через місяць повернув її. Спікер Ненсі Пелосі в липні 2022 року перед поїздкою на Тайвань додала свій варіант, заявивши, що питання про незалежність "має вирішувати Тайвань". Як її поїздка, так і зміни у формулюваннях обурили Китай та ускладнили американсько-китайські відносини, що й без того погіршуються. Деякі аналітики навіть вважають, що "четверта криза в Тайванській протоці" вже настала.

Трумен навчається на ходу

З 1945 по 1947 рік післявоєнна політика Трумена щодо Китаю полягала у спробі під керівництвом генерала Джорджа Маршалла створити угоду про поділ влади між комуністами Мао Цзедуна та націоналістами Чан Кайші. Оскільки переговори провалилися, а громадянська війна в Китаї загострилася, адміністрація дійшла висновку, що націоналісти не зможуть перемогти і припинила військову допомогу у січні 1949 року. Через вісім місяців війська Мао захопили Пекін, а націоналісти Чана фактично створили уряд у вигнанні на Тайвані.

Однак націоналісти зберегли глибоку підтримку у Сполучених Штатах, і їхня справа не померла. Добре фінансоване китайське лобі та його союзники в Конгресі знущалися з адміністрації Трумена, запитуючи "Хто втратив Китай?". Адміністрація виправдовувалася в історичній Білій книзі 1949 року, стверджуючи, що навіть пряме втручання США не могло врятувати націоналістів.

Захищаючись, але відчуваючи вразливість, адміністрація намагалася нанизати на одну голку стримування Китаю та зобов'язання щодо захисту Тайваню. 5 січня 1950 року Трумен виступив у Білому домі із заявою, в якій офіційно оголосив, що його адміністрація не створюватиме воєнних баз у Тайвані й не надаватиме військову допомогу чи поради, оскільки він вважає збройні сили Чана достатніми для самооборони. Трумен підкреслив, що він "не дотримуватиметься курсу, який призведе до залучення до громадянського конфлікту в Китаї". Хоча це здавалося швидше запрошенням Китаю, ніж стримуючим фактором, і явним припиненням будь-яких зобов'язань щодо захисту Тайваню, держсекретар Дін Ачесон у своїй промові в Національному пресклубі 12 січня 1950 спробував прояснити заяви Трумена і логіку мислення адміністрації. Ачесон стверджував, що хоча напад на Тайвань не призведе до втручання США, він викличе "зобов'язання всього цивілізованого світу згідно зі Статутом ООН". Втомившись нести весь тягар поодинці і розчарувавшись у націоналістах, Трумен спробував зробити оборону Тайваню міжнародним завданням.

Риторично та політично ці заяви зазнали краху. Те, що Ачесон розглядав як питання розподілу тягаря, було сприйнято як зраду союзників. Критики звинувачували адміністрацію у тому, що вона відмовляється від захисту Тайваню та Кореї. Політика адміністрації зрештою повністю йшла за Ачесоном: коли Північна Корея напала на Південну Корею 25 червня 1950 року, адміністрація Трумена не вагалася. Протягом двох годин вона організувала багатосторонню зустріч на базі ООН після отримання підтверджених повідомлень про військові дії Північної Кореї, а протягом кількох днів вирішила використати повітряну та морську міць США для підтримки південнокорейських сил.

У цей момент Трумен знайшов ідеальний баланс між стримуванням та зобов'язаннями. Він зробив кроки щодо стримування Китаю, наказавши Сьомому флоту США патрулювати Тайванську протоку на випадок, якщо Пекін задумає використовувати корейський конфлікт як прикриття для воєнних дій проти Тайваню. У той самий момент Трумен взяв зобов'язання перед Тайванем, маючи чіткі грані. Хоча публічна заява Трумена про війну від 27 червня і приватна телеграма Ачесона на ім'я Чана зобов'язували адміністрацію захищати Тайвань від Китаю, у телеграмі також містилося прохання до Чана припинити напади на материк, побоюючись, що він може використати корейську кризу як відволікаючий маневр для широкомасштабної спроби його захоплення. Трумен доручив Сьомому флоту як захищати Тайвань від Китаю, так і перешкоджати тайванським операціям проти материка.

Коли Чан запропонував свої військові сили для використання у Південній Кореї, адміністрація відхилила цю пропозицію, нервуючи з приводу наслідків закріплення націоналістів на континенті. Трумену та Ачесону ні до чого було поєднання корейського та китайського конфліктів. По суті, стримуючи Китай і беручи на себе зобов'язання щодо захисту Тайваню, Трумен створив подушку для маневру, покликану ізолювати Тайванську протоку від Корейської війни.

Старий все робив правильно

Ейзенхауер успадкував політику стримування китайських атак на Тайвань за чітких обмежень на зобов'язання США щодо Тайваню. Спочатку він трохи послабив зв'язок з Чаном, оголосивши у своїй промові "Про стан справ у країні" в 1953 році, що Сьомий флот більше не запобігатиме нападам націоналістів на материк, що, на його думку, "вимагало від ВМС США служити як оборонна рука від комуністичного Китаю". Зрештою, він додав ясності та визначеності у політику США, закріпивши її в письмових угодах при вирішенні двох криз у Тайванській протоці.

Перша криза в Тайванській протоці почалася 3 вересня 1954 року з обстрілу китайцями морських островів Куемой (Цзіньмень) і Мацзу, що утримувалися націоналістами, які знаходилися ближче до материка, ніж до Тайваню. Поки адміністрація обговорювала, чи застосовувати силу, а націоналісти завдавали ударів у відповідь по китайських позиціях на узбережжі, держсекретар Джон Фостер Даллес відвідав Тайвань.

Угода, яку він уклав з націоналістами, являла собою зобов'язання з обмеженнями. Хоча Чан лобіював активніші дії США, Ейзенхауер провів межу між тим, як його адміністрація реагуватиме на напади на Тайвань, і тим, як вона реагуватиме на удари по Куемою та Мацзу. Під час засідань Ради національної безпеки 9 та 12 вересня 1954 року Ейзенхауер нагадав усім учасникам, що вони обговорюють питання про те, чи варто вступати у війну з Китаєм. У Договорі про взаємну оборону між США й Тайванем, підписаному 2 грудня 1954 року, адміністрація погодилася захищати Тайвань та Пескадорські острови (Пенху), але не Куемою, Мацзу чи острови Тачен.

У секретній додатковій угоді, яка зрештою була оприлюднена чиновниками адміністрації, щоб стримати Чана, Вашингтон і Тайбей домовилися, що Сполучені Штати не допомагатимуть націоналістам відвойовувати материк. Заходи у відповідь проти китайських атак були дозволені, але будь-які наступальні дії проти материка вимагали схвалення Вашингтона.

Потім Ейзенхауер звернувся до Конгресу із проханням надати офіційні повноваження для захисту Тайваню. Резолюція по Формозі, прийнята наприкінці січня 1955 року, дала Ейзенхауеру право застосування сили, але знову ж таки, лише захисту Тайваню і Пескадорських островів. На думку Ейзенхауера, рішуча відповідь могла стримати масштабніший напад Китаю, але втрата Куемоя і Мацу не призведе до "краху позиції вільного світу". Різниця між тим, що Сполучені Штати захищатимуть і не захищатимуть, дала Ейзенхауеру географічну подушку безпеки.

Друга криза в Тайванській протоці, викликана відновленням китайських обстрілів Куемоя і Мацу в серпні 1958 року, стала перевіркою можливості США обмежити власні зобов'язання. Чан перекинув приблизно третину всіх націоналістичних сил в Куемой та Мацзу, створивши привід для Пекіна та дилему для Ейзенхауера. Потужні удари по прибережних островах могли стати "спусковим гачком", що вимагає від США, за словами Ейзенхауера, використати "всю свою військову міць", щоб запобігти катастрофічній поразці Тайваню.

Навіть визнаючи маніпулятивність Чана, адміністрація розглядала як загрозу застосування, так і реальне застосування ядерної зброї. Тиск з боку Конгресу та союзників стримував адміністрацію, тим більше, що Даллесу було зрозуміло, що застосування ядерної зброї може серйозно пошкодити відносини США з Японією. Оскільки США і Тайвань продовжували поповнювати резерви на островах у жовтні, китайські обстріли припинилися. У результаті жодна зі сторін не пішла на ескалацію. Потім Ейзенхауер дав зрозуміти Чану, що хоче скорочення військових операцій Тайваню проти материка і передислокації військ з прибережних островів. У спільному комюніке, опублікованому після жовтневої зустрічі Даллеса та Чана, прямо йшлося про відмову від застосування сили як засобу повернення Тайваню на материк.

Нова "Затока свиней" для Кеннеді

Завдання Кеннеді полягало в тому, щоб не дати Чану використати політичну нестабільність у Китаї, викликану "Великим стрибком уперед", як привід для розширення нападів на материк. Стримування Китаю не було проблемою: найскладнішим було тримати у вузді Тайвань та обмежувати зобов'язання США.

Чан розглядав нову адміністрацію та внутрішні заворушення у Китаї як можливість розпочати повстання, яке може призвести до повалення комуністичного режиму. Адміністрація, проте, вважала це марною фантазією. Наміри Мао не слабшали, і тайванське вторгнення на материк було б сприйняте як підтримане Кеннеді, навіть якби він виступив проти нього. Результатом могло б стати відновлення розколу з Китаєм та СРСР, якщо не масштабніша війна.

Адміністрація нагадала Тайваню, що політика США, як і раніше, заснована на домовленості 1954 року про те, що "застосування сили буде питанням спільної угоди". Тінь фіаско у затоці Свиней визначила логіку адміністрації. У 1961 році Кеннеді підтримував кубинських вигнанців, вірячи, що вони зможуть створити плацдарм і розпочати контрреволюцію, скинувши Фіделя Кастро. План провалився, і адміністрація зіткнулася зі значними політичними наслідками одночасно за підтримку та недостатню підтримку кубинських сил. Помічник держсекретаря з розвідки та досліджень Роджер Хілсман підсумував думку адміністрації про плани Чана, назвавши їх "ще більш грандіозною затокою Свиней".

І все ж, попри свою думку, у березні 1962 року адміністрація схвалила планування та підготовку до потенційного десантування на материк максимум 200 осіб. Чан призначив дату операції на 1 жовтня, навіть коли представники адміністрації нагадали йому, що він не отримав дозволу. Поки Кеннеді працював над тим, щоб відмовити Чана, Пекін відреагував на приготування Тайбея. У червні близько пів мільйона китайських військ передислокувалися на позиції узбережжя материка.

20 червня Кеннеді зустрівся зі своїми ключовими радниками і зробив той самий вибір, що і Трумен та Ейзенхауер, наклавши чіткі обмеження на свої дії на підтримку Тайваню. Військові операції проти материка, які могли б втягнути Сполучені Штати у велику війну, було заборонено. Не зумівши відмовити Чана, адміністрація спробувала обійти його, якнайширше оприлюднивши своє рішення, фактично підірвавши здатність Чана маніпулювати ним для підтримки наступальних атак проти материка.

Для політичного прикриття чиновники провели брифінг для Ейзенхауера та отримали його підтримку 21 червня. Помічник державного секретаря у справах Далекого Сходу Еверілл Гарріман зустрівся з послом СРСР у США Анатолієм Добриніним 22 червня, повідомивши йому, що адміністрація сподівається стримати дії Китаю проти Тайваню та запобігти діям Тайваню проти материка. Аналогічне повідомлення було направлено до Пекіна: "уряд США не має наміру підтримувати будь-який напад УРК [уряду Китайської Республіки] на материк за існуючих обставин".

Нарешті на пресконференції 27 червня Кеннеді спробував остаточно розвіяти амбіції Чана, кілька разів посилаючись на політику Ейзенхауера, Договір про взаємну оборону 1954 року і навіть цитуючи Даллеса. Кеннеді використав стратегічну ясність, щоб визначити межі зобов'язань США щодо Тайваню в надії забезпечити стримуючий фактор для Китаю та подушку для маневру, яка не дозволить Тайбею спровокувати війну. Він підкреслив, що Сполучені Штати, як і раніше, мають право вето на будь-які напади Тайваню на материк, і що їхня політика "носить оборонний характер" та спрямована на "відмову від застосування сили".

У приватних розмовах з Чаном Вашингтон повторював своє неприйняття великомасштабних нападів на материк, навіть коли Чан продовжував лобіювати свої інтереси у 1963 році та в роки правління Джонсона. Чану довелося задовольнятися вивченням можливих дій проти материка у рамках спільного американо-тайванського комітету "Блакитний лев".

Висновок

Політика Трумена, Ейзенхауера та Кеннеді демонструє цінність ясності у питаннях оборони Тайваню, обмеження амбіцій Тайваню та збереження подушки безпеки для тактичної гнучкості. Зусилля Трумена з розмежування питань Корейської війни і Тайванської протоки, географічні обмеження на те, що саме Сполучені Штати будуть захищати, і стриманість Кеннеді щодо Тайваню – всі вони є зусиллями щодо збереження гнучкості. У кожному випадку стримування та зобов'язання мали межі або стримуючі умови, які забезпечували подушку безпеки для тактичного і дипломатичного маневру – торгу та подачі сигналів – спрямованого на запобігання ескалації.

Оскільки Пекін все більше підкреслює об'єднання як фундаментальний обов'язок Комуністичної партії та невід'ємну частину "великого омолодження китайської нації", одночасно нарощуючи свій потенціал для силових спроб возз'єднання, стримування стає дедалі важчим та актуальнішим. Ці події також загрожують ліквідувати подушку безпеки, яку використовували Трумен, Ейзенхауер та Кеннеді. Сьогодні питання зобов'язань упирається у декларацію незалежності Тайваню.

У відповідь Сполучені Штати повинні розробити стратегію, що складається з трьох елементів.

• По-перше, необхідна стратегічна ясність у питанні захисту Тайваню замість поєднання обіцянок, двозначності та недомовок.
• По-друге, потрібні обережні та точні формулювання про підтримку "одного Китаю" та неприйняття незалежності Тайваню.
• По-третє, США слід зосередитись на пошуку простору для маневру та можливостей для тактичної гнучкості.

Як з внутрішніх, так і зовнішньополітичних причин Пекін реагуватиме на те, що він вважає провокаціями або втручанням у свої внутрішні справи. З тих же причин, а також для заспокоєння союзників, Сполучені Штати почуватимуться вимушеними реагувати у відповідь. Це означає, що хоча додаткова стратегічна ясність необхідна в сьогоднішніх умовах, вона не повинна бути настільки жорсткою, щоб зв'язувати руки обом сторонам. Збереження гнучкості допомогло президентам часів холодної війни знизити тиск ескалації та комунікувати про свої наміри, що дозволило Пекіну та Вашингтону уникнути небажаної для них війни.

про автора

Вільям В. Ньюманн – доцент політології в Університеті Співдружності Вірджинії. Його дослідження та викладацька присвячені зовнішній політиці та політиці національної безпеки США, прийняттю президентських рішень та безпеки у Східній Азії. Автор книги Isolation and Engagement: Presidential Decision Making on China від Kennedy to Nixon, University of Michigan Press, 2022.