Загроза РФ і Китаю. Аналіз звіту про стратегічне становище США

У середині жовтня 2023 року 12 членів Комісії Конгресу США зі стратегічного становища Сполучених Штатів представили 81 непартійну і засновану на консенсусі рекомендацію, що враховує загрози і орієнтована на майбутнє. До складу групи входили як демократи, так і республіканці — вельми відомі політики, законодавці та аналітики з великим досвідом у питаннях, пов'язаних із ядерною зброєю. Тим дивніше, що в доповіді було схвалено істотне збільшення звичайних і ядерних сил США в контексті зростаючого потенціалу Росії та Китаю в період з 2027 по 2035 рік.

Фокус переклав статтю Ела Мауроні про стратегічне становище США у світі.

У доповіді зазначається:

"Подальше збільшення кількості та потужності нашої ядерної зброї необхідне для забезпечення ефективності удару у відповідь США, але саме по собі не змінить основної логіки викладених вище положень. Необхідно також значно збільшити загальну повітряну, наземну і морську міць, розширити програми ППО і цивільної оборони, щоб забезпечити адекватну гарантію, що Сполучені Штати зможуть пережити раптову ядерну атаку такої сили, яку, за оцінками, Росія і Китай будуть здатні завдати до 2035 року, і при цьому дозволити Заходу рухатися далі до досягнення своїх цілей. Таке нарощування могло б уберегти і посилити наші сили ядерного стримування і, таким чином, відкласти дату, коли Росія або Китай вирішать, що раптовий удар буде вигідний. Це дасть додатковий час для того, аби наслідки нашої політики привели до зміни балансу в суперництві наддержав".

Заради справедливості слід зазначити, що члени комісії не робили цієї заяви. Наведена вище цитата міститься в Меморандумі Ради національної безпеки 68 (РНБ-68), створеному 1950 року групою під керівництвом Пола Нітце. Ми замінили кілька ключових слів для більшої ефектності ("СРСР" на "Росія", "вільний світ" на "Захід" і "Сполучені Штати"). Президент Гаррі Трумен очолив визначення цілей національної безпеки США після вибуху атомної бомби Радянським Союзом 1949 року та економічних потрясінь у Японії та Європі. Нітце, будучи директором із планування політики в Державному департаменті, наголошував на необхідності масштабного нарощування військової потужності США для стримування Радянського Союзу, який, на його думку, прагнув світового панування. Значення його доповіді досі затято обговорюють — наскільки точно він сформулював загрозу і наголошував на стратегії військового стримування, а не на дипломатичних заходах, яким надавав перевагу Джордж Кеннан — автор телеграми Держдепартаменту, що зрештою й визначила політику стримування США.

Проте тон доповіді про стратегічне становище на 2023 рік і РНБ-68 напрочуд схожий — вони обидві попереджають про потенційну нездатність американських збройних сил протистояти амбіціям держави або держав, що мають ядерну зброю, і радять значно збільшити як звичайні, так і ядерні сили як засіб розв'язання проблеми. Обидві доповіді не оцінюють вартість своїх рекомендацій, залишивши це завдання на розсуд інших. Це не означає, що комісія 2023 року у своєму огляді дотримувалася менталітету часів холодної війни. Однак доволі дивно, що колишні члени трьох останніх демократичних адміністрацій дійшли консенсусу зі своїми колегами-яструбами з огляду на те, як адміністрації Клінтона, Обами та Байдена розробляли політику ядерного стримування і контролю над озброєннями.

Конгрес створив комісію 2023 року для перегляду поточної стратегічної позиції країни, почасти через незгоду з деякими аспектами "Огляду ядерної політики", підготовленого адміністрацією Байдена. Конгрес хотів побачити в огляді й низку інших питань, як-от роль звичайних озброєнь і протиракетної оборони в контексті стратегічної стабільності, але в цій доповіді основна увага була приділена програмі ядерних озброєнь США і пов'язаній із нею інфраструктурі. Комісія отримала безліч матеріалів від урядових чиновників, оборонних відомств, служб і командувань армії, аналітичних центрів і представників іноземних урядів, перш ніж висунути пропозицію про необмежене військове зростання. РНБ-68 встановив для американських політиків певну парадигму мислення під час холодної війни. За аналогією, існує небезпека, що доповідь нинішньої комісії спробує підштовхнути сьогоднішніх політиків до надто агресивного підходу у відносинах з Китаєм і Росією. "Протистояння наддержав" не повинно вирішуватися виключно шляхом військового стримування. З огляду на потенційні фінансові та політичні наслідки висновків доповіді, варто розглянути, як у ній оцінюється поточна загроза Сполученим Штатам і чому в ній рекомендовано збільшити як ядерні, так і звичайні озброєння.

Оцінка загрози

Комісія починає із грізної заяви про дедалі більше загрозу військової могутності Росії та Китаю і наміри їхніх урядів порушити очолюваний американцями міжнародний порядок. Зокрема, "перспектива регіональної агресії супротивників, що володіють ядерною зброєю, проти Сполучених Штатів, їхніх союзників і партнерів наразі загрожує життєво важливим інтересам і стратегічній стабільності США". Сама по собі ця заява — не новина. Стратегія національної безпеки адміністрації Трампа рясніє заявами про зростаючі можливості та наміри Китаю і Росії кинути виклик Сполученим Штатам, не кажучи вже про доповідь "Огляд ядерної політики". Стратегія національної безпеки адміністрації Байдена також повторює цю тезу, часто називаючи Китай "загрозою, що набирає силу", а Росію — "відновленою" або "нагальною загрозою".

Ніхто не сумнівається, що Росія і Китай — держави, що мають ядерну зброю і значні конвенційні сили, які можуть проєктувати свою міць проти інтересів безпеки США, що включають в себе територію самої країни, союзників і партнерів. На щастя, уряд США має потужну структуру національної безпеки, яка постійно оцінює цих супротивників і коригує свої плани і стратегії для підтримки безпеки США. Існує безліч досліджень та аналітичних матеріалів, у яких обговорюються способи стримування китайської та російської агресії в таких сферах, як звичайні війни, конфлікти в "сірій зоні", кібероперації, космічні та ядерні операції. Комісія наголосила, що проблема полягає не тільки в зусиллях Росії з ядерної модернізації або потенційному зростанні ядерного арсеналу Китаю, а й у можливій одночасній або опортуністичній агресії обох держав з метою змусити США не втручатися в їхні справи, протистояти військовій потузі США в інших регіонах світу або атакувати американську територію за допомогою звичайної або ядерної зброї.

Цікаво, що комісія наполягає, що американські збройні сили повинні повернутися до стратегії готовності вести два одночасних конфлікти замість однієї великої війни. Комісія вважає, що нездатність одночасно протистояти китайській і російській регіональній агресії "може мати зворотний ефект, роблячи таку агресію ймовірнішою". Стратегія одночасного ведення бойових дій на двох великих театрах була відмітною рисою адміністрації Клінтона. Адміністрація Джорджа Буша-молодшого змінила цю стратегію, перейшовши до ведення майже одночасних бойових дій у двох великих регіональних конфліктах і здобувши рішучу перемогу в одному з них. За обох адміністрацій ці конфлікти передбачалися в Перській затоці та на Корейському півострові, а не проти рівного супротивника. Далеко не очевидно, що американські збройні сили коли-небудь зможуть одночасно воювати з двома меншими державами, з огляду на високу потребу в стратегічних транспортних засобах, системах ППО, літаках п'ятого покоління, медичних і логістичних підрозділах і низьку щільність їх розміщення, не кажучи вже про обмеження загальної чисельності збройних сил. Американські збройні сили мали великі проблеми при одночасному веденні бойових дій в Іраку та Афганістані — одночасна війна з майже рівним суперником і меншою державою була б серйозним випробуванням для американських військових можливостей. Ведення бойових дій на двох театрах завжди було радше політичною заявою і засобом визначення розміру сил, а не реалістичним очікуванням військового потенціалу США після закінчення холодної війни. Збільшення розміру сил для одночасного протистояння двом майже рівним суперникам є безпрецедентним та ігнорує причини того, чому Китай модернізує свої ядерні сили.

РНБ-68 також перебільшував можливості супротивника, стверджуючи, що Радянський Союз має набагато більші збройні сили, ніж йому необхідно для захисту своєї території. Він вважав, що цілі СРСР полягають у можливості одночасного нападу на Британські острови, вторгнення на Піренейський і Скандинавський півострови, дій на Близькому Сході, проведення повітряних і морських операцій проти США і відволікаючих атак в інших регіонах. Водночас у доповіді наводилися оцінки розвідки, згідно з якими Радянський Союз протягом чотирьох років матиме у своєму розпорядженні 200 атомних бомб, половину з яких зможе доставити до Сполучених Штатів, щоб завдати їм серйозної шкоди. На думку авторів РНБ-68, єдиним варіантом ефективного протистояння загрозі, пов'язаній із перевагою в чисельності, була капітуляція перед радянськими вимогами. Аналогічним чином, комісія 2023 року стверджує, що є тільки два варіанти — стримувати китайський і/або російський конфлікт зі США, який може перерости у великомасштабну ядерну війну, або вести великомасштабну ядерну війну. Обидві доповіді навмисно ігнорують стратегічні альтернативи конфлікту великих держав.

Зростання ядерних сил

7 листопада Маделін Крідон, одна зі співголів комісії, заявила, що члени комісії не рекомендують значно збільшувати ядерні сили США, але вважають, що вони повинні стати гнучкішими. Вона додала, що в доповіді "зроблено наголос на збільшенні потенціалу конвенціональних озброєнь". Роуз Ґоттемюллер підтримала цю думку, заявивши, що доповідь не є закликом до збільшення кількості ядерної зброї, а, радше, "пропозицією продовжувати зосереджуватися на становищі наших конвенційних сил". Після першої публікації доповіді Ґоттемюллер наголосила, що в ній ідеться не про ядерні бойові дії, а про нарощування конвенційного потенціалу США, щоб американському уряду не довелося покладатися на ядерну зброю для стримування або протидії агресії з боку Китаю або Росії. Але не варто вважати, що вся увага в доповіді належить ядерним силам: навіть обговорення неядерних військових спроможностей і зниження ризиків проходило в термінах ядерного стримування.

Автори комісії вважають, що нинішня рекордна ядерна програма, яка включає модернізацію всіх елементів стратегічної тріади, необхідна, але її потрібно доповнити, щоб ядерні стратегії США залишалися ефективними в боротьбі із "загрозою двох рівних супротивників". Це твердження може бути правильним, але, з огляду на крайню чутливість, з якою Конгрес ставиться до програми ядерної модернізації, прагнення до обмеження контролю над озброєннями і повільне просування програми оборонних закупівель, довести необхідність збільшення кількості ядерних озброєнь може бути непросто. Комісія заявила, що її рекомендації не вимагають збільшення кількості ядерних озброєнь, якщо поповнення відбуватиметься за рахунок активної зони ядерного запасу, в якій зберігаються боєголовки, не розгорнуті в оперативному режимі. Ця заява вводить в оману, оскільки кількість боєголовок, що перебувають на бойовому чергуванні, безсумнівно, збільшиться понад встановлені договором СНО-III обмеження, і це непокоїть критиків, які вважають, що такі дії дестабілізуватимуть глобальну безпеку.

Цікаво, що комісія рекомендує зберегти нинішню ядерну політику, збільшивши при цьому кількість зброї та систем доставки. Федерація американських учених виступила з критикою рекомендованих комісією змін у структурі ядерних сил США, і в неї є кілька слушних думок щодо цих дій. Якщо коротко резюмувати, то комісія рекомендує: встановити кілька боєголовок на майбутню міжконтинентальну балістичну ракету Sentinel (нинішні ракети мають одну боєголовку); виробляти більше бомбардувальників B-21, танкерів і крилатих ракет повітряного базування; будувати більше підводних човнів з балістичними ракетами класу Columbia і ракет Trident. Комісія не дає жодних рекомендацій щодо кількості. Що ще дивніше, то це рекомендації щодо розробки мобільних пускових установок ядерних ракет, розгляду можливості базування ядерної зброї США в Індо-Тихоокеанському регіоні та розробки нових варіантів ядерної зброї для протидії застосуванню тактичної ядерної зброї Китаєм або Росією. Ця доповідь прямо суперечить прагненню адміністрації Байдена знизити роль ядерної зброї, зберігаючи при цьому прихильність безпечним, надійним і ефективним силам ядерного стримування.

РНБ-68 також зосередився на модернізації ядерної зброї, зокрема, на рішенні про розробку американської термоядерної бомби і необхідності збільшення кількості бомб. Автори доповіді назвали ядерний запас США на той момент "достатнім… для нанесення серйозного удару по військовому потенціалу СРСР", але не достатнім для того, щоб утримати Радянський Союз від нападу на Європу або Сполучені Штати. Група експертів підрахувала, що для нарощування американських збройних сил знадобиться близько 40 мільярдів доларів, що значно перевищує оборонний бюджет Трумена в 13 мільярдів доларів, але вирішила, що ця цифра у звіті відволіче увагу від його рекомендацій. У 1951-1953 роках уряд США збільшив кількість плутонієвих реакторів з 5 до 13, а заводів із газової дифузії урану — з 2 до 12, збільшив запаси атомних бомб із понад 400 до більш як 1000 одиниць і провів випробування першого у світі термоядерного пристрою на атолі Еніветок на Маршаллових островах. Аналогічним чином, комісія 2023 року закликає не просто всебічно модернізувати американські системи доставки ядерної зброї, а й значно збільшити чисельність американських ядерних сил та інфраструктури досліджень і розробок.

Розширення конвенційних озброєнь

Автори РНБ-68 вважали, що американські збройні сили "володіють найбільшим військовим потенціалом серед усіх країн світу", але водночас існує "кричуща невідповідність між фактичною військовою міццю і зобов'язаннями США". У результаті комісія рекомендувала збільшити чисельність збройних сил і "накопичити запаси вдосконаленої зброї всіх типів". До того ж комісія закликала збільшити чисельність, тип і структуру звичайних збройних сил США з метою "запобігання регіональним конфліктам, які можуть перерости в застосування ядерної зброї". Це передбачає збільшення фінансування програм неядерних високоточних ударів (гіперзвук), повітряних танкерів-заправників, кіберзахисту, систем радіоелектронної боротьби і нових технологій, таких як штучний інтелект, квантові обчислення, аналітика великих даних і спрямована енергія. Але ці пропозиції другорядні відносно рекомендації комісії з національної протиракетної оборони, яка в доповіді названа "інтегрованою протиповітряною і протиракетною обороною".

У поглядах комісії на протиповітряну і протиракетну оборону немає нічого такого, чого не можна було би знайти у звітах будь-якого консервативного аналітичного центру, який обговорює питання національної безпеки. Тоді як ядерний арсенал США необхідний для стримування стратегічної ракетної атаки з боку держави, що володіє ядерною зброєю, обмежений потенціал протиракетної оборони в кращому разі зупинить несанкціонований або випадковий запуск ракети з боку Росії або Китаю. Однак у доповіді стверджується, що, оскільки супротивники розвивають досконаліший повітряний і ракетний потенціал, зростає ризик того, що вони можуть погрожувати Сполученим Штатам або завдати по них обмеженого конвенційного або ядерного удару, щоб примусити американське керівництво в разі майбутньої кризи. Для протидії цьому сценарію комісія рекомендує збільшити фінансування нових датчиків і перехоплювачів, підвищити рівень досліджень і розробок у галузі архітектури датчиків, інтегрованого командування і управління, а також крилатих і гіперзвукових протиракет.

У доповіді висловлено припущення, що Росія або Китай можуть завдати удару по американській території, недостатнього для початку стратегічного обміну ударами, але ядосить значного, щоб змінити політичний курс. Це звучить абсурдно. Цілком зрозуміло, що у зв'язку з ядерними погрозами Росії до і під час війни з Україною, а також нещодавньою зміною ядерної позиції Китаю поновилися дискусії про ядерний примус. Однак ці два приклади не змінюють того основоположного факту, що ядерний шантаж не працює. Лідер держави, який погрожує ядерною атакою заради політичної вигоди, просто не заслуговує на довіру: доки обидві сторони мають ядерну зброю, ризик ескалації настільки катастрофічний, що існує природна межа застосування сили. Саме тому конвенційна зброя є найкращим знаряддям примусу. Політична авантюра із загрозою обмеженого ядерного удару непомірно небезпечна, й історично склалося так, що держави, які володіють ядерною зброєю, які намагалися застосувати цей гамбіт у минулому, зазнали невдачі. Гіпотеза комісії — це солом'яне опудало, покликане довести необхідність розширення національної протиракетної оборони, що виходить далеко за рамки нинішньої програми.

Група РНБ-68 не так розлого, як комісія, зачіпала питання про протиповітряну оборону, але вона погодилася б із думкою, висловленою в доповіді. "Ефективна протидія цьому радянському потенціалу потребуватиме, окрім інших заходів, значного посилення систем повітряного попередження, протиповітряної оборони, а також активного розвитку і реалізації програми цивільної оборони, яка була б ретельно інтегрована з військовими системами оборони". Командування ППО було відновлено в січні 1951 року, і ВПС почали концентрувати свої зусилля на планах щодо захисту території від 1200 бомбардувальників Ту-4, які СРСР мав створити до середини 1952 року. Після того як Радянський Союз підірвав свій термоядерний пристрій 1953 року, заходи з посилення американської протиповітряної оборони значно активізувалися. Незважаючи на поточні витрати на національну програму ПРО США (174 мільярди доларів у період із 2002 до 2022 року та ще 176 мільярдів доларів у період із 2020 до 2029 року), комісія 2023 року закликала збільшити можливості для "захисту критичної інфраструктури, необхідної для проєктування сили й уникнення примусу з огляду на зростання загроз ядерних і звичайних ударів Росії та Китаю".

Висновок

Комісія Конгресу США зі стратегічної позиції Сполучених Штатів склала вельми переконливі та виразні аргументи на користь того, чому Сполученим Штатам слід нарощувати свій ядерний потенціал, особливо з огляду на тривалу ядерну модернізацію Китаю і Росії та проблеми з розробкою нових угод про контроль над озброєннями. У разі ухвалення її рекомендації призведуть до значного збільшення кількості оперативної ядерної зброї, створення потужнішої національної системи протиракетної оборони та значного зростання чисельності діючих збройних сил з активною програмою досліджень і розробок, спрямованою на створення нових і передових систем озброєнь. Члени комісії одностайно вважають ці результати необхідними для стримування ядерного конфлікту з Китаєм і Росією. Але в кінцевому підсумку комісія зазнає невдачі, тому що потенційна вартість її рекомендацій занадто висока, а Міністерство оборони вже глибоко занурене у всеосяжну і вкрай необхідну програму ядерної модернізації.

Коли комісія проводила брифінг у сенатському комітеті з питань збройних сил, її аудиторія була здебільшого прихильною, але кілька сенаторів відзначили відсутність будь-якої оцінки витрат. Сенатор Роджер Вікер запитав співголів, чи розглядала комісія вартість своїх 81 рекомендацій і процес складання бюджету для їхнього виконання, враховуючи, що державний борг перевищує 33 трильйони доларів. Колишній сенатор Джон Кайл назвав ці зусилля "найдоступнішим для Сполучених Штатів Америки заходом щодо запобігання ядерній війні". Пізніше на слуханнях сенаторка Елізабет Воррен спробувала змусити присутніх погодитися із загальним діапазоном у десятки мільярдів доларів (вони цього не зробили). Вона зазначила, що, за оцінками Бюджетного управління Конгресу, поточна програма ядерної модернізації коштуватиме 75 мільярдів доларів на рік у період з 2023 по 2032 рік, і її не влаштовує "карт-бланш" на цей звіт. Кридон відповіла, що Міністерству оборони необхідно провести аналіз, щоб визначити подальші кроки.

У доповіді комісії та її співголів використовували термін "терміновий", щоб описати необхідність національної концентрації та дій щодо поліпшення стратегічного становища США в період з 2027 по 2035 рік. Публікація доповіді в жовтні 2023 року дасть змогу особам, які ухвалюють рішення у виконавчій і законодавчій владі, врахувати її рекомендації під час розроблення бюджету уряду США на 2025 фінансовий рік. Якщо не брати до уваги небажання Конгресу збільшувати оборонний бюджет більш ніж на 895 мільярдів доларів наступного року, Конгресу також доведеться розглянути проблему фінансування додаткового військового персоналу, необхідного для збільшення звичайних і ядерних сил у той час, коли американські збройні сили стикаються з "найскладнішою за останні 50 років обстановкою з точки зору набору персоналу". У авторів РНБ-68 був корейський конфлікт, щоб переконати президента змінити свою оборонну стратегію — у нинішньої комісії немає аналогічного каталізатора для рекомендацій у стилі "назад у майбутнє".

Як меморандум РНБ-68, так і звіт комісії закликають до інтеграції дипломатичних та економічних інструментів влади на додачу до інтеграції зусиль союзників і партнерів. Але слід підкреслити, що в доповіді комісії йшлося про ядерну зброю (згадується 153 рази), а не про конвенційні сили (згадуються 53 рази). Генерал Джон Хайтен, один із членів комісії та колишній командувач Стратегічним командуванням США, відомий тим, що вважає, що стратегічне стримування — це не тільки ядерний потенціал, а скоріше "сукупність усіх чинників, що забезпечують наш загальний стратегічний потенціал і нашу здатність стратегічно стримувати наших супротивників". У звіті ця точка зору не знайшла відображення в жодній зі 186 згадок про стримування.

Ядерні сили США справді потребують модернізації своїх систем доставки та боєголовок. Мабуть, немає іншої оборонної програми, заміну якої відкладали б на десятиліття, як у випадку з американськими міжконтинентальними балістичними ракетами, стратегічними бомбардувальниками і підводними човнами з балістичними ракетами. Для будь-якої сучасної дискусії про ядерний потенціал США важко було б знайти більш кваліфікованих кандидатів, ніж ці 12 членів комісії. Але якщо врахувати, що аргументи на користь збільшення ядерних сил ґрунтуються на солом'яному аргументі про те, що Росія і Китай об'єднаються, щоб знищити Сполучені Штати, а також відсутність плану реалізації та кошторису витрат, ця доповідь може справити менший вплив на напрямок планування національної безпеки США, ніж припускали її автори.

Про автора

Ел Мауроні — директор Центру досліджень стратегічного стримування ВПС США і автор книги BIOCRISIS: Defining Biological Threats in U.S. Policy. Думки, висловлені в цій статті, належать автору і не обов'язково відображають офіційну політику або позицію ВПС США, Міністерства оборони або уряду США.