Объединенное командование. Как США и Япония создают новый военный альянс

Амбициозные стратегии Японии в области национальной безопасности и обороны дают возможность построить гораздо более эффективный в оперативном отношении и глубоко интегрированный американо-японский альянс. В то время как Япония приступает к созданию своего первого постоянного объединенного оперативного штаба, Соединенные Штаты должны действовать быстро, чтобы обновить свою собственную командную структуру в Японии. Вместо того чтобы ждать, пока Япония спланирует детали насчет будущего штаба – включая его структуру, роль и местоположение, – США должны действовать уже сейчас, чтобы создать совместный компонент оперативного командования, базирующийся в Японии, который будет служить основным повседневным представительством США. Действуя сейчас, Соединенные Штаты получат возможность повлиять на выбор Японии. В противном случае решения, принятые в Токио сегодня, сузят возможности Вашингтона по влиянию на командную структуру завтра.

Фокус перевел статью Кристофера Б. Джонстона и Зака Купера о совместном управлении войсками США и Японии.

Токио делает шаг вперед

В декабре прошлого года Япония представила новую оборонную стратегию, беспрецедентную по своим масштабам и амбициям, отражающую глубокую озабоченность ухудшающейся обстановкой в сфере безопасности в Восточной Азии. Согласно стратегии, Япония планирует увеличить расходы на оборону более чем на 60% в течение следующих пяти лет, с 5,4 триллиона иен (около 40 миллиардов долларов по сегодняшнему курсу) в 2022 финансовом году до 9 триллионов иен (66 миллиардов долларов) в 2027 финансовом году. Инициатива разворачивается быстро: бюджет только на 20223 финансовый год в Японии более чем на 25% превышает прошлогодний. Стратегия включает в себя планы инвестиций в передовые возможности, которых у Японии раньше не было, включая возможности нанесения точных ударов большой дальности и активную киберзащиту, а также в давно забытые области, такие как склады боеприпасов, готовность и техническое обслуживание или укрепление объектов. По некоторым оценкам, к 2027 году Япония может получить третий по величине оборонный бюджет в мире после США и Китая.

Стратегия также предусматривает структурные реформы, включая создание постоянного объединенного оперативного штаба для "унификации командования" сухопутными, морскими и воздушными силами самообороны. Пока что в Японии нет такого специального оперативного командования. Существующий Объединенный штаб, реорганизованный и номинально усиленный в 2006 году, обеспечивает как командование на стратегическом уровне, консультируя премьер-министра и министра обороны по военным вопросам, так и оперативное командование совместными операциями в военное время. Японские оборонные чиновники уже давно признали недостатки этой системы. Беспрецедентное землетрясение и цунами 2011 года ускорило продвижение к большей объединенности и разделению стратегического и оперативного командования, хотя в целом Силы самообороны хорошо показали себя во время кризиса. С тех пор Япония уделяет повышенное внимание совместным действиям – в предыдущей оборонной стратегии 2018 года говорилось, что Силы самообороны "изучат [будущую] структуру для совместных операций", но в новой оборонной стратегии впервые четко заявлено о намерении создать объединенный оперативный штаб, отдельный от Объединенного штаба.

Министерство обороны запросит средства на создание постоянного объединенного штаба в следующем бюджетном цикле, с целью организовать новое командование к марту 2025 года. Однако ключевые детали остаются нерешенными, включая звание офицера, который будет его возглавлять, численность постоянного штаба и даже его местоположение (хотя представляется вероятным, что штаб, по крайней мере, первоначально будет размещен в Министерстве обороны в Итигая). Эти детали являются причиной острого бюрократического соперничества в оборонном ведомстве Японии, поскольку чиновники Министерства обороны и руководители сухопутных, морских и воздушных сил самообороны стремятся защитить свои институты и полномочия. В прошлом они сопротивлялись созданию штаба, и от их поддержки в конечном итоге будет зависеть эффективность нового командования.

Поддержка Вашингтона

Соединенные Штаты глубоко заинтересованы в том, чтобы Япония создала свое новое оперативное командование на правильных началах. Поэтому Вашингтон должен работать как над формированием Постоянного объединенного штаба, так и предпринимать шаги по обновлению собственной командной структуры в Японии. В отличие от Объединенного командования сил в Южной Корее, американо-японский альянс не создавался для того, чтобы "воевать сегодня", и существующие механизмы командования и управления отражают требования ушедшей эпохи. На протяжении большей части послевоенной истории Япония рассматривалась как убежище и щит для американских войск, которые представляли собой копье альянса – его истинный ударный потенциал, управляемый исключительно Соединенными Штатами.

Штаб-квартира американских сил в Японии на авиабазе Йокота сегодня является, по сути, представительским командованием, призванным служить распорядителем американского военного присутствия в стране и взаимодействовать с японским правительством по вопросам, связанным с базированием в рамках двустороннего Соглашения о статусе сил. Несмотря на присутствие в Японии почти 50 тысяч американских военнослужащих, командование Сил США в Японии не играет совместной оперативной роли. Их командующий, трехзвездный офицер ВВС, руководит Пятым подразделением ВВС, которое имеет штаб-квартиру в Йокоте и подчиняется штабу на Гавайях и Индо-Тихоокеанскому командованию. То же самое касается Седьмого флота ВМС в Йокосуке, Третьих экспедиционных сил морской пехоты на Окинаве и более мелких подразделений армии США. Таким образом, сегодня партнерами Объединенного штаба являются Индо-Тихоокеанское командование на Гавайях и Объединенный штаб в Пентагоне.

Такая схема имела смысл во времена холодной войны, когда Япония служила в основном платформой для военных операций США, и мало кто ожидал от японских силы самообороны ведущей роли в чрезвычайной ситуации. Но сейчас это бессмысленно, учитывая быструю эволюцию альянса, передовые возможности Сил самообороны и критическую роль, которую Япония может сыграть в различных непредвиденных ситуациях. Перспектива возможности нанесения точных ударов на дальнем расстоянии, включая крылатые ракеты Tomahawk, которые Япония намерена разместить на своих кораблях к 2026 году, придает этим усилиям особую актуальность. Впервые Соединенным Штатам и Японии потребуется способность координировать ударные операции в режиме реального времени – включая разведку, наблюдение, рекогносцировку, целеуказание и оценку боевого ущерба. По крайней мере на первых порах Япония будет в значительной степени полагаться на американскую архитектуру "цепочки поражения" по мере создания собственных ударных возможностей, а для этого потребуется гораздо более глубокий уровень интеграции альянса, чем существует сегодня.

По мере того, как Япония трансформирует свою оборонную структуру, наращивая ее и уделяя больше внимания объединенности, командование и управление альянса также должно меняться. Соединенные Штаты должны уже сейчас приступить к созданию оперативного элемента в Японии в качестве аналога Постоянного объединенного штаба. Как говорится в кратком отчете целевой группы, организованной Фондом мира Сасакавы, "необходимо срочно пересмотреть отношения командования между США и Японией". Полностью объединенное американо-японское командование под единым командованием (как Объединенное командование сил в Южной Корее) в конечном итоге могло бы стать наиболее эффективной командной структурой, но ни юридически, ни политически это пока что невозможно для Японии. Тем не менее, американскому элементу необходим более надежный и специализированный персонал, ответственный за планирование и координацию двусторонних военных операций, начиная с мирного времени и заканчивая крупными чрезвычайными ситуациями. Такие усилия необходимы для более эффективного решения как задач обороны Японии, так и более широкого круга региональных задач.

Существует несколько принципов, которых Вашингтон и Токио должны придерживаться для того, чтобы максимально повысить эффективность новых командных элементов альянса. Во-первых, оперативный штаб США, как и его японский аналог, должен иметь постоянный штат, чтобы сохранять дееспособность в условиях крупного кризиса или конфликта. Во-вторых, американское командование должно быть объединенным, обеспечивая единство управления операциями ВМС, ВВС, Корпуса морской пехоты, армии и Космических сил США. В-третьих, насколько это возможно, американское и японское оперативные командования должны располагаться рядом, поскольку в противном случае сотрудничество в крупной чрезвычайной ситуации будет затруднено. Эти основные принципы должны определять дальнейшие решения, поскольку правительство США рассматривает не только свою собственную структуру командования, но и то, как оно собирается формировать параллельные механизмы Японии.

Варианты обновления командных структур США

В декабре Конгресс обязал создать штаб объединенных сил в Индо-Тихоокеанском регионе в соответствии с разделом 1087 Закона о полномочиях в области национальной обороны. Законодательство требует представить реализацию проекта через 6 месяцев после вступления в силу, то есть в конце июня. Конгресс потребовал, чтобы штаб был создан к 1 октября 2024 года, что дает чиновникам чуть больше года на создание новой структуры. Штаб новых объединенных сил может быть создан в Японии, при этом он будет отвечать как за оборону Японии, так и за региональные вопросы – хотя последняя роль может быть политически чувствительной для Японии и ограничивать свободу действий США. Лидеры в Токио могут нервничать по поводу расширенной оперативной роли американского командования в Японии, но обе страны должны уже сейчас планировать координацию совместных ответов на различные непредвиденные ситуации.

Но даже если новый штаб объединенных сил, утвержденный Конгрессом, будет расположен в другом месте в регионе, например, на Гуаме, создание оперативного объединенного штаба США в Японии в качестве аналога постоянного объединенного штаба является важным следующим шагом в развитии альянса. Официальные лица и эксперты обсуждают несколько общих моделей преобразования командных структур США в Японии:

1. Передовое Индо-Тихоокеанское командование. В этом варианте Индо-Тихоокеанское командование перебрасывает в Японию постоянную совместную оперативную группу с небольшим постоянным штабом. Возглавляемый флаг-офицером, отдельным от сил США в Японии, этот элемент будет подчиняться непосредственно директору по операциям Индо-Тихоокеанского командования на Гавайях. Объединенная оперативная группа может базироваться на авиабазе Йокота, чтобы облегчить связь и координацию с силами США в Японии. В качестве альтернативы, она может быть размещена на корабле USS Blue Ridge, флагмане Седьмого флота, который действует из Йокосуки. Преимущество этой модели заключается в обеспечении прямой связи с Индо-Тихоокеанским командованием, но оно будет функционировать в основном как связующее звено, поскольку ему будет трудно выполнять совместную роль, учитывая, что штаб Индо-Тихоокеанского командования и его составные части на Гавайях останутся ключевыми лицами, принимающими решения. Это также оставит без изменений роль штаба Сил США в Японии и создаст параллельную организацию с отдельными функциями, что фактически приведет к появлению двух организаций для Японии, занимающихся разными вопросами.
2. Общий командующий обоими компонентами. Согласно этой схеме, Соединенные Штаты определяют командующего компонентом в Японии, предположительно командующего Седьмым флотом в Йокосуке или командующего Третьими экспедиционными силами морской пехоты на Окинаве, в качестве совместного оперативного аналога постоянного объединенного оперативного штаба США. Персонал может включать в себя выделенных и общих сотрудников. Этот подход был бы самым простым для начала, поскольку он мог бы частично опираться на персонал, уже работающий в Японии. Однако структура с двумя компонентами почти неизбежно приведет к снижению внимания к операциям альянса, поскольку односторонняя деятельность США будет приоритетной для любого командира. Месторасположение также станет проблемой, так как Йокосука и Окинава находятся далеко от штаба, особенно если он останется в Ичигая.
3. Штаб сил США и Японии. Как отмечалось ранее, штаб Сил США и Японии сегодня практически не играет оперативной роли в альянсе. Возможно, в прошлом это было приемлемо, но растущая оперативная роль Японии предполагает переосмысление этой схемы. Американский командующий может быть назначен руководителем нового объединенного оперативного командования, подчиненного Индо-Тихоокеанскому командованию, с оперативными обязанностями, которые будут дополнять представительские обязанности, существующие сегодня. Силы США – Япония можно наделить полномочиями по взаимодействию с постоянным объединенным штабом Японии и соответствующим образом организовать. Заместителем командующего по операциям может быть назначен флаг-офицер, по званию эквивалентный существующему заместителю командующего, однозвездочному генералу корпуса морской пехоты, который мог бы продолжать выполнять текущую роль по надзору за американскими базами в Японии. Преимуществом такого подхода является простота – он позволит централизовать военное взаимодействие с Японией под одной крышей в Йокота. В то же время, он будет представлять собой развитие в ролях и обязанностях американских сил в Японии и потребует более мощного штатного расписания, чем существует сегодня.

Как уже отмечалось, каждый из этих вариантов имеет свои плюсы и минусы. Передовая модель Индо-Тихоокеанского командования будет иметь прямую связь, но еще больше запутает отношения, добавив параллельную структуру. Легче всего было бы реализовать двойное командование, но командир, отвечающий за операции альянса, скорее всего, не получит должного внимания. А создание Сил США – Япония позволило бы сосредоточить все под одной крышей, но потребовало бы значительной перестройки существующей организации.

В конце концов, введение в действие Сил США – Япония будет иметь ряд долгосрочных преимуществ. Операционализированные силы США в Японии могли бы получить надежный объединенный постоянный штаб. Он может быть размещен, по крайней мере частично, в одном помещении с Постоянным объединенным штабом Японии. Тем не менее, такой подход будет бюрократически сложным и потребует фундаментальных изменений в культуре и персонале командования.

Время перемен

Эксперты будут спорить о том, какой из этих трех вариантов (или других) имеет наибольший смысл. Но ясно одно: нынешняя ситуация не может продолжаться. Япония предпринимает беспрецедентные шаги в своей послевоенной эволюции, инвестируя в новые возможности, которые могут внести существенный вклад в региональное сдерживание. Но использование этих новых возможностей требует инновационного мышления в отношении оперативных механизмов союзников. Вашингтон не должен стоять в стороне, пока Япония решает, как и где разместить свой постоянный объединенный штаб, поскольку эти решения будут определять возможности США в отношении региональных механизмов командования и управления. Лидерам США самое время обсудить с японскими коллегами вопрос о постоянном объединенном штабе и будущем американской командной структуры в Японии. Пока Япония делает шаг вперед, Соединенные Штаты должны поддерживать ее, обеспечивая общее видение развития командных структур союзников в предстоящие годы.

Об авторах

Кристофер Б. Джонстон – старший советник по Японии в Центре стратегических и международных исследований. В течение 25 лет он работал в правительстве США, в том числе в Совете национальной безопасности при администрациях Байдена и Обамы, а также в аппарате министра обороны.

Зак Купер – старший научный сотрудник Американского института предпринимательства и партнер компании Armitage International. Ранее он также работал в Совете национальной безопасности и в аппарате министра обороны.

Важно

Трое в лодке и Китай: каким будет альянс США, Японии и Южной Кореи