Ключевая реформа. Нужно ли США Космическое командование?

Когда речь идет о недвижимости, самым важным оказывается местоположение и еще раз местоположение. Однако федеральному правительству не стоит выбирать между Колорадо и Алабамой как местом будущей штаб-квартиры Космического командования США – вместо этого стоит полностью переосмыслить эту организацию.

Фокус перевел статью Маккензи Иглена и Тодда Харрисона о том, нужно ли американской армии Космическое командование.

Поскольку вопрос о местонахождении Космического командования США попал на первые полосы политических новостей, дискуссия фактически превратилась в обсуждение инфраструктуры. Вместо того чтобы спорить о достоинствах и качестве жизни в Скалистых горах или на юго-востоке США, Конгресс и Министерство обороны должны тщательно искать избыточные или дублирующие организации и оптимизировать бюрократический аппарат внутри ведомства. Мы считаем, что Конгресс должен обсуждать вопрос о том, нужно ли вообще Министерству обороны Космическое командование США.

Это утверждение может показаться ересью, учитывая растущее стратегическое значение космоса в военном противостоянии с Китаем, Россией и другими странами. Космос уже широко признан полноценной боевой областью, которой США не могут позволить себе пренебрегать.

Однако в Космическом командовании наряду с полнофункциональными Космическими силами нет особого смысла. Космические войска, на которые приходится подавляющее большинство космических сил, средств и командной структуры, вполне способны управлять совместными космическими операциями американских вооруженных сил без излишней бюрократической нагрузки в виде отдельного командования. Тем временем Космическое командование обходится Министерству обороны в сотни миллионов долларов, которые могут быть потрачены более эффективно. Эти излишества и высокие затраты должны стать причиной рассмотрения Министерством обороны вопроса о слиянии Космического командования с Космическими силами. Такая небольшая, но значимая реформа позволит контролировать растущий бюрократический аппарат и эффективно координировать космические операции вооруженных сил США.

Возрождение Космического командования и создание Космических сил

Первый вариант Космического командования США был создан в 1985 году, в период быстрого становления военного применения космоса. Требовалось функциональное боевое командование для координации космической деятельности и операций между военными службами, поскольку ВВС, ВМС и сухопутные войска обладали собственным космическим потенциалом. Космическое командование было создано для обеспечения совместного командования и управления всеми военными космическими операциями в поддержку других географических командований. Однако к 2002 году количество командований стало слишком большим, и администрация Джорджа Буша-младшего приняла решение о сокращении их числа. После обсуждения было решено, что Космическое командование является самым незаменимым, и его функции были переданы Стратегическому командованию США. Министр обороны Дональд Рамсфелд утверждал, что объединение командований позволит "устранить излишества в командной структуре и упростить процесс принятия решений".

Если перенестись в 2018 год, то дискуссия о том, стоит ли создавать отдельную военную службу для космоса, идет полным ходом. Сторонники создания Космических сил ссылались на необходимость консолидации ответственности за космические закупки, персонал и операции в рамках одной службы. Руководство ВВС в то время категорически возражало против создания Космических сил и, пытаясь отговорить Конгресс от их создания, в качестве одной из альтернатив предлагало воссоздание Космического командования США. Противники создания Космических сил утверждали, что интеграция космического потенциала будет лучше осуществляться под эгидой возрожденного Космического командования. Кроме того, воссоздание этой организации не потребует одобрения Конгресса и в меньшей степени нарушит ход текущих операций. В конечном итоге администрация Трампа решила пойти по обоим направлениям: Космическое командование было восстановлено (на этот раз в качестве географического боевого командования) в августе 2019 года, а Космические силы США были созданы в декабре 2019 года.

Возвращение избыточности

Сейчас, когда Космические силы приближаются к своему четвертому юбилею и во многом превзошли ожидания, дублирование функций Космического командования и Космических сил становится все более очевидным. С передачей космических задач, персонала и организаций из других служб в Космические силы достигнута централизация ответственности и полномочий в новой военной службе. Роль Космических сил, как и других военных ведомств, заключается в организации, обучении и оснащении войск, а также в их использовании по требованию для поддержки боевых командований. Для выполнения этой задачи в составе Космических сил создаются полевые командования, приписанные к каждому из географических командований (первое из них было приписано к Индо-Тихоокеанскому командованию США). Эти полевые командования оказывают непосредственную поддержку командованиям боевых действий для "оптимизации космического воздействия на все другие компоненты службы, действующие в зоне ответственности, включая спутниковую связь, предупреждение о ракетном нападении с использованием инфракрасного излучения, точную навигацию и синхронизацию, а также прогнозы погоды".

Роль Космического командования США заключается также в оказании космической поддержки другим командованиям. Хотя формально оно обозначено как географическое командование (с установленной зоной ответственности, включающей всю известную Вселенную, за исключением крошечной сферы вокруг Земли), почти во всех случаях оно действует как поддерживающее другие географические командования. Как пишет Кейтлин Джонсон, "поскольку космическая область является всеобъемлющей частью операций во всех других областях, конфликт в космосе, скорее всего, будет связан с государством или регионом, уже поддерживаемым другим географическим командованием". Другими словами, Космическое командование всегда будет вспомогательным, а другие географические командования – поддерживающими. И вот что самое интересное: логичным развитием космического командования в его вспомогательной функции является создание отдельных и полностью дублирующих друг друга функциональных компонентов космического командования США в каждом командовании.

В связи с этим возникает два вопроса: Какова роль Космического командования, если Космические силы США уже оказывают поддержку географическим командованиям? И какова роль Космического командования, если необходимые ему силы и средства почти полностью обеспечиваются одной службой? Более того, координация глобальных военно-космических операций США уже централизована в Командовании космических операций Космических сил, и эта структура выполняет эту же функцию для Космического командования. Функциональные комбатантские командования, такие как Транспортное командование США, Киберкомандование США и Командование специальных операций США, существуют потому, что силы и средства, задействованные в них, принадлежат нескольким службам – для интеграции и координации их применения необходимо объединенное командование. Но не зря в вооруженных силах США нет других боевых командований, ориентированных на конкретные области, таких как воздушное, военно-морское или сухопутное, – они были бы избыточными по отношению к уже существующим военным службам, занимающимся этими областями.

Бюджет космического командования можно применить эффективнее

Выведение Космического командования из состава Стратегического командования с самого начала будет связано с дополнительными расходами. Создание нового боевого командования сопряжено с многочисленными первоначальными затратами, поскольку необходимо привлекать персонал из различных служб и строить новые объекты для размещения командования. По первоначальным оценкам Бюджетного управления Конгресса США, единовременные стартовые затраты на создание нового командования составят от 520 млн долл. до чуть более 1 млрд долларов, а ежегодные расходы – до 120 млн долларов и 600 дополнительных сотрудников.

Космическое командование быстро оправдало этот прогноз, и за короткий срок своего существования уже обошлось Министерству обороны более чем в миллиард долларов. Общие расходы уже стремительно приближаются к расходам Стратегического командования, из состава которого в 2019 году было выделено Космическое командование. В 2016 финансовом году общие расходы на непосредственное функционирование Стратегического командования (которое занималось совместными космическими операциями) составили около 760 млн долларов. Теперь, в 2024 финансовом году, предполагаемые расходы на Стратегическое командование составляют 541 млн долларов, а на Космическое командование – 401 млн долларов. Это означает, что Министерство обороны фактически тратит на сотни миллионов больше, чем раньше, на боевое командование, выполняющее неясную и избыточную задачу.

Несмотря на свою абстрактную миссию, Космическое командование за короткий срок своего существования стало одним из самых дорогостоящих боевых командований. Согласно бюджетным документам Министерства обороны, за последние полдесятилетия бюджет основных операций и миссий функционального командования, базирующегося в США, составлял в среднем около 270 млн долларов. В 2023 финансовом году Космическое командование получило 327 млн долларов и планирует привлечь 401 млн долларов в 2024 финансовом году, что значительно превышает средний уровень финансирования.

Хотя пока неясно, какие из этих расходов связаны с изначальным возрождением Космического командования, они уже превысили первоначальную оценку расходов Бюджетного управления Конгресса США только по гражданскому персоналу. В бюджетном запросе Министерства обороны на 2024 финансовый год планируется увеличить численность космического командования до 800 человек. Такая численность персонала делает его больше других географических боевых командований с более четко определенным набором задач и операционными зонами, таких как Северное командование США в Северной Америке или Центральное командование США на Ближнем Востоке.

Избыточность Космического командования становится еще более очевидной, если посмотреть на ресурсы, выделяемые Космическим силам. Созданные всего четыре года назад, они уже насчитывают 9000 военнослужащих (все они были переведены из других ведомств), а в бюджетном запросе на 2024 финансовый год запрашивается 30 млрд долларов. При таких огромных инвестициях и ресурсах гораздо логичнее позволить Космическим силам взять на себя ведущую роль в координации совместных космических операций, а не платить дополнительные деньги за увеличение бюрократического аппарата.

Хотя годовой бюджет Космического командования в размере 401 млн долларов может показаться сравнительно небольшим по сравнению с оборонным бюджетом в 840 млрд долларов, эти деньги, безусловно, лучше потратить на что-то другое. В условиях, когда расходы администрации на оборону заблокированы в результате переговоров по долговому лимиту, каждый доллар на счету. Деньги, которые тратятся на ненужное боевое командование, лучше вложить в такие мощные средства, как F-35 для ВВС, критически необходимые высокоточные боеприпасы большой дальности или другие недофинансируемые приоритеты.

Реальная реформа обороны путем сокращения, а не разрастания

Когда бюджеты начинают ужесточаться, и "горлышко оборонного финансирования" сужается, политики часто выступают за реформу оборонной промышленности, чтобы помочь сэкономить деньги. Как правило, это означает сокращение закупок и отмену инвестиций в некоторые системы вооружений. Реформа редко подразумевает сокращение миссий, нормативных актов, законов или бюрократии. В качестве примера можно привести недавние законопроекты по обороне, прошедшие через Конгресс. Палата представителей быстро сократила закупки ключевых боеприпасов, но с гораздо большей неохотой приступила к более серьезным изменениям в бюрократическом аппарате Министерства обороны. Реальная реформа потребует времени, но целенаправленная оценка необходимости определенных организаций и объема работы была бы столь необходимым шагом в правильном направлении.

Вместо того чтобы участвовать в политическом театре, решая, останется ли штаб-квартира Космического командования в Колорадо или переедет в Алабаму, Министерство обороны должно сделать шаг назад и проанализировать, можно ли включить основные функции командования в состав Космических сил США. В случае выявления пробелов в уставных полномочиях Конгресс должен вмешаться и предоставить Космическим силам эти уникальные полномочия. Командующий Командованием космических операций может стать ответственным за обеспечение боевых эффектов с использованием космических технологий для объединенных сил, а его должность – повышена в звании. Должности космического командования, включая сотни гражданских сотрудников, работающих в нем, могут перейти в состав Космических сил США, а избыточные накладные расходы ликвидированы. Эти шаги в значительной степени помогут исправить ситуацию, которую Дэвид Игнатиус в своей недавней статье в Washington Post охарактеризовал как недостаточное количество командных должностей и штабного персонала в Космических силах для эффективной конкуренции в борьбе за власть в Пентагоне.

По мере того как Вашингтон возвращается с летних каникул, а законопроекты по обороне продолжают проходить через обе палаты Конгресса, дебаты должны вестись не о том, где должна располагаться штаб-квартира Космического командования, а о том, должно ли оно вообще существовать как организация, отжившая свой век. Серьезная оборонная реформа требует лидерства и настойчивости в реализации.

Об авторах

Маккензи Иглен – старшая научная сотрудница Американского института предпринимательства. Ранее она работала в Конгрессе и Министерстве обороны, а также в штабах трех предыдущих комиссий по разработке стратегии национальной обороны.

Тодд Харрисон – управляющий директор Metrea Strategic Insights, где он руководит работой организации по проведению инновационных, глубоких и перспективных исследований. Ранее он был директором отдела анализа оборонного бюджета и директором проекта по аэрокосмической безопасности в Центре стратегических и международных исследований.