П'ять законів для Донбасу. Як виконати Мінські угоди та де проходять червоні лінії

У лютому 2015 року на саміті у Мінську після багатогодинних переговорів "нормандської четвірки" було затверджено комплекс заходів, спрямованих на імплементацію вересневих мінських домовленостей з метою деескалації збройного конфлікту на сході України. Але за всі роки дійти згоди по всім пунктам мінських угод так і не вдалося. Головна причина — кожна сторона переговорів трактує їх по-своєму.

Президент Володимир Зеленський та його оточення говорить, що хоч нова влада не підписувала угоди, але готова їх виконувати і у них є свій план. Але останні дії Росії можуть поставити крапку у необхідності виконання угод Україною.

Мінські угоди: як виконати невиконуване

"Позиція України була непоступлива. Відмовилися навіть цитувати мінські угоди. Питання майбутнього постконфліктного статусу територій повинні вирішуватися в консультаціях і обговореннях з представниками окремих районів. Це ключове різночитання, яке Україна відмовилася узгодити", — зазначив Дмитро Козак, радник президента РФ, після чергової зустрічі на рівні радників лідерів "нормандського формату" 10 лютого.

Росія продовжує підштовхувати Україну до прямих переговорів з самопроголошеними "ДНР" та "ЛНР", а українська влада продовжує наголошувати про те, що ніяких переговорів з бойовиками бути не може. Всі спроби домовитися навіть по гуманітарним питанням заходять у глухий кут.

Безумовно, мінські угоди у тому варіанті, в якому вони ухвалювалися, сьогодні для України неактуальні. Вони були актуальними у 2014–2015 роках, бо тоді були такі умови. Тому мінські угоди мають бути змінені

Варто зазначити, що перемовники по-різному визначають для себе, хто є сторонами конфлікту на Донбасі. Кремль вважає, що конфлікт на Донбасі є внутрішньоукраїнським, а його сторони — це Київ з одного боку та самопроголошені "ДНР" та "ЛНР" — з іншого. Себе — разом з ОБСЄ — Москва називає посередником, який допомагає Україні та "республікам" домовитися.

Політолог Андрій Золотарьов говорить, що активізація розмов навколо виконання мінських угод відбувається через те, що Росія має намір посилити тиск на українську владу, змусити визнати легітимність ОРДЛО, а потім внести поправки до Конституції України щодо "особливого статусу" Донбасу.

"Нинішня ескалація і сама можливість шантажу України є прямим наслідком укладених Порошенком мінських домовленостей. П’ятий президент загнав підписаними угодами Україну в пастку, про що з самого початку попереджала Юлія Тимошенко. Ще тоді говорили, що умови неприйнятні для України й українців, і наполягали на необхідності виконання Будапештського меморандуму", — говорить Золотарьов.

Але у Офісі президента кажуть, що все ж таки є шлях, як можна реалізувати мінські угоди. Для цього необхідно розробити та прийняти п’ять ключових законопроектів. Частково вже є закон про децентралізацію, закон про особливості місцевого самоврядування, закон про місцеві вибори, закон про амністію та закон про вільну економічну зону.

Децентралізація та конституційна реформа. Законодавча база змін до Конституції

Один із найпроблемніших пунктів мінських угод — 11-й, в якому йдеться про проведення Конституційної реформи, яка передбачає децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донець­кої та Луганської областей, узгоджених з представниками цих районів), а також ухвалення постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей.

Народний депутат, представник президента України у Конституційному Суді України Федір Веніславський вважає, що вже зараз, навіть без змін до Конституції, прийнята та діє низка законів щодо децентралізації, які розширюють повноваження влади на місцях, тобто громад. Проте для вдосконалення умов їхнього функціонування потрібні зміни до Конституції.

Для того, щоб повернути Донбас потрібно ухвалити закон про амністію, чого не робиться сьогодні в Україні

"Сам факт ухвалення закону про внесення змін до Конституції щодо децентралізації буде повністю у фарватері виконання мінських угод. У мінських угодах щодо децентралізації сказано загалом, а не щодо конкретних окремих районів Донецької та Луганської областей (ОРДЛО). Тобто якщо ми повністю забезпечимо процес децентралізації у всіх адміністративно-територіальних одиницях, то зможемо сміливо говорити, що ми виконали умови мінських угод", — говорить депутат.

За його словами, особливий статус у цьому випадку якраз буде нерозривно пов’язаний із великими повноваженнями органів місцевого самоврядування на всій території України.

"Ми вирішимо цю проблему більш глобально, і наші політичні опоненти не мають аргументів, щоб говорити про те, що ми якимось чином "здаємо" інтереси України або йдемо на поводу у країни-агресора щодо виконання мінських угод. Це буде загальна ситуація для усієї України", — пояснює Веніславський.

В монобільшості зазначають, що законопроект про внесення змін до Конституції пройшов процес обговорення з представниками асоціацій органів місцевого самоврядування всіх рівнів та експертами. Але є кілька положень, які потребують обговорення вже у політичному аспекті у парламенті.

Беручи до уваги, що для затвердження законопроекту потрібно 300 голосів, "слуги" планують консультації з депутатами інших фракцій, в тому числі з політичною опозицією, щоб заручитися їхньою підтримкою або врахувати побажання, які, на їх погляд, не будуть шкідливими для держави і для суспільства.

"І тоді ми зможемо цей законопроект виносити до парламентської зали", — пояснює політик.

Після свого призначення на посаду голови української делегації у ТКГ Леонід Кравчук почав говорити про створення вільної економічної зони на Донбасі. А на початку грудня минулого року у Раді зареєстрували законопроект №6403 про створення спеціального режиму господарської діяльності на території Донецької та Луганської областей. Він передбачає, що з 2022 по 2032 рік підконтрольні Україні населені пункти Донецької та Луганської областей будуть звільнені від плати за землю, податку на прибуток, ПДВ на ввезення обладнання та від рентної плати за використання водних і лісових ресурсів. У пояснювальній записці до законопроекту зазначають, що запровадження спеціального правового режиму господарської діяльності на території Донбасу потрібне через масштабне руйнування економіки областей, значні людські втрати і вплив Росії.

За допомогою спецзон там хочуть створити "інвестиційно привабливий регіон із розвиненою інфраструктурою та оновленою матеріально-технічною базою". Це, на думку депутатів, стане передумовою для поступової реінтеграції тимчасово окупованих територій до єдиного Конституційного простору України. Ще більше економічних преференцій може отримати територія Донбасу, яка сьогодні окупована, але для цього потрібен інший законопроект.

"Ми повинні використовувати мінські домовленості лише для того, щоб у нас запанувала "тиша", не було вогню на лінії розмежування, та щоб отримати полонених. Все інше — спочатку кордон, а після того вибори в демократичний спосіб, як це заведено у всьому світі, а не як вважають терористичні організації "ЛНР" та "ДНР" та держава, яка фінансує тероризм, — РФ. Стосовно "особливого статусу Донбасу" — я думаю, такого законопроєкту не буде. Єдине, що можливо після того, як ми повернемо людей і території — вільна економічна зона для того, щоб фінансувати і відновити Донбас", — вважає Олег Дунда, народний депутат СН.

Вибори та амністія. Особливий статус для Донбасу

"Президент мене запевнив, що Україна надасть законопроекти про "особливий статус" та місцеві вибори для дискусії", — сказав німецький канцлер Олаф Шольц 14 лютого на спільному із Зеленським брифінгу у Києві.

В президентській фракції кажуть, що в парламенті наразі не працюють над розробкою нових законопроектів про особливий статус та місцеві вибори на Донбасі.

"У нас є чинний закон про особливості місцевого самоврядування, який діє вже роками. Передчасно говорити про якісь нові напрацювання", — говорить Віталій Безгін, народний депутат СН. У грудні 2021-го Верховна Рада продовжила до кінця 2022 року дію закону про особливий порядок місцевого самоврядування в ОРДЛО.

Якщо ми повністю забезпечимо процес децентралізації у всіх адміністративно-територіальних одиницях, то зможемо сміливо говорити, що ми виконали умови мінських угод

"Андрій Єрмак запропонував замінити особливий статус на вільну економічну зону. Жителі ВЕЗ отримають і децентралізацію, і більше прав, зокрема й багатомовність, більше можливостей та економічних преференцій. І все це буде закріплено Конституцією України. Це могло б стати добрим компромісним варіантом. Але це навряд чи влаштує Росію, яка бажає контролювати українську політику", — пояснює Ігор Петренко, політолог.

За словами експерта, для Росії це буде важелем впливу на українську політику. Москва хоче, щоб усі важливі питання зовнішньої та внутрішньої політики узгоджувалися з представниками органів місцевого самоврядування так званих "республік" після їх інтеграції. Щоб у Раді депутати від Донбасу могли блокувати, наприклад, законопроекти про вступ України до НАТО і ЄС та інші незручні для Кремля рішення.

Також для вирішення конфлікту на Донбасі потрібно ухвалити закон про амністію, і це ще одна тема, яку по-різному трактують не тільки Україна та Росія, а і чинна влада та опозиція. В ОПЗЖ вважають, що виконання цього пункту є обов’язковим.

"Ми можемо докладно йти по кожному із пунктів цих документів. У протоколі — 12 пунктів, у меморандумі — 9 пунктів, у декларації 13 пунктів. Але там є чіткий пункт, можна його віднести до політичної частини щодо виконання мінських угод — ухвалення закону про амністію або безвідповідальність осіб, причетних до подій в окремих районах Донецької та Луганської областей. Тобто для того, щоб вирішити питання збройного конфлікту, повернути Донбас в Україну та Україну на Донбас, потрібно ухвалити закон про амністію, чого не робиться сьогодні в Україні", — говорить Юрій Загородній, народний депутат від ОПЗЖ.

В Офісі президента вважають, що амністія бойовиків — це червоні лінії, за які держава не вийде, а над новим законопроектом ще треба працювати.

Експерти в розмові з Фокусом зазначають, що влада на це не піде в тому числі через величезний спротив у суспільстві. У травні минулого року Верховна Рада у другому читанні ухвалила законопроект про воєнні злочини, він фактично дасть можливість притягати до кримінальної відповідальності за найтяжчі міжнародні злочини. Зокрема, злочини проти людяності, воєнні злочини, злочини агресії та геноцид — ті, які найбільше вчиняються на тимчасово окупованих територіях Криму та Донбасу. Але за весь час Зеленський його так і не підписав. Джерела Фокусу розповідають, що навколо цієї теми продовжуються переговори та торги.

"Нагадаю, що у серпні 2015 року Петро Порошенко вже намагався запровадити особливий статус на Донбасі. Зараз, маючи таку більшість, яка є у Зеленського, проголосувати за амністію і особливий статус не важко. Багато для цього не треба, адже Зеленський вже має 254 голоси "за" у Верховній Раді. І назвуть це шляхом до миру, тому що саме такою ціною ми його отримаємо", — говорить Олег Жданов, військовий експерт.

Поставити крапку у виконанні мінських угод можуть останні дії Росії.

15 лютого Державна дума попросила президента Володимира Путіна визнати самопроголошені "ДНР" та "ЛНР". Відповідний проект постанови зібрав 351 голос. Україна вже засудила наміри Росії визнати незалежність самопроголошених республік, а опитані депутати говорять, що визнання буде означати вихід Росії з переговорного процесу.

Олексій Гончаренко, народний депутат від ЄС, називає такий крок остаточними "похоронами" мінських угод.

"Безумовно, мінські угоди у тому варіанті, в якому вони ухвалювалися, сьогодні для України неактуальні. Вони були актуальними у 2014–2015 роках, бо тоді були такі умови. Тому мінські угоди мають бути змінені", — каже він.

Експерти не виключають того, що Путін може відхилити звернення чи поставити його на паузу. За їх словами, російський лідер зацікавлений у виконанні мінських угод, але не так, як це бачить Україна.