Росія претендує на дно. Як Кремль намагається виграти у боротьбі за Арктику

У 2007 році церемоніальний (титановий) російський прапор було встановлено на морському дні на Північному полюсі. Тоді міністр закордонних справ Канади Пітер Маккей зауважив: "Зараз не 15-те століття, тож ви не можете їздити по світу і просто встановлювати прапори". Прапор Росії, встановлений на глибині 305 метрів під водою, є сигналом. Питання про взаємно суперечливі міжнародні претензії на Північний полюс на морському дні може здатися несерйозним, особливо порівняно з вторгненням Росії в Україну і напруженістю навколо Тайваню. Проте ця складна проблема має серйозні геополітичні наслідки.

Фокус переклав статтю Елізабет Б'юкенен про те, що як поводиться Росія у великій арктичній гонці.

Росія вже понад два десятиліття використовує міжнародні правила, щоб отримувати права на морське дно Північного полюсу. У лютому 2023 року Москва без зайвого галасу здобула велику перемогу в юридичній боротьбі за арктичне морське дно. Однак ця значна юридична перемога сталася в докорінно інших умовах міжнародної безпеки, ніж ті, за яких Москва встановила свій прапор на дні океану. Колись Арктика була простором для кількох можливостей співпраці та координації між Росією та Заходом, але це перестало бути актуальним після вторгнення Росії в Україну 2022 року. Якщо у Москви не буде рамок, що сприятимуть діалогу та взаємодії, а також стимулів для продовження дотримання міжнародно-правового режиму Арктики, на регіон чекають складні часи.

Досі Москва суворо дотримувалася правил гри в "перегонах" за право володіння морським дном і багатствами Північного полюсу. Під перегонами мається на увазі зближення стратегічних інтересів держав Арктичного кільця: Росії, США, Данії, Канади та Норвегії. Ці інтереси охоплюють доступ і використання глобальних транспортних коридорів, маршрути передавання даних підводними кабелями, переважні можливості базування супутників із військовою та науковою метою, а також доступ і потенційний контроль над ресурсами Арктики (живими і неживими).

Росія взяла на себе науковий тягар доказів, необхідний для узаконення її претензій на розширений континентальний шельф. Десятиліття наукових досліджень, арктичних місій та обміну інформацією з Данією і Канадою привели до того, що Комісія ООН з меж континентального шельфу визнала більшість претензій Москви на розширений арктичний континентальний шельф "обґрунтованими".

Але чому Росія застосовує для завоювання Арктики правові методи замість застосування сили? Цікаво, що стандартний механізм Російської Федерації – застосування сили – не був використаний для пред'явлення претензій і забезпечення контролю над величезними мінеральними багатствами морського дна Арктики. Замість цього президент Володимир Путін віддав перевагу копіткому юридичному процесу.

У зв'язку з рекомендацією комісії на користь Росії виникають цікаві запитання. Чому Москва неухильно дотримується міжнародних правил і норм в Арктиці й водночас не робить цього в Україні? Далі, що робитиме Росія з цією юридичною перемогою – особливо зараз, коли співпраця і діалог в Арктиці практично заморожені як прямий результат вторгнення Росії в Україну? Чи можуть і чи будуть Канада і Данія продовжувати співпрацювати з Росією у вирішенні своїх власних претензій на розширений континентальний шельф в Арктиці, а чи єдність і згуртованість Заходу в Арктиці добігає кінця?

Російські претензії на морське дно Арктики

Конвенція ООН з морського права дозволяє прибережним державам встановлювати зовнішні межі своїх континентальних шельфів за межами 200 морських миль. Рекомендація Комісії щодо меж континентального шельфу настільки розпливчаста, що заявки на розширення континентального шельфу просто визнають обґрунтованими чи ні. У більшості випадків комісія вимагає додаткових наукових даних для вироблення своїх рекомендацій.

У разі взаємно суперечливих претензій, як у прикладі з морським дном Північного Льодовитого океану, комісія просто дає рекомендацію щодо обґрунтованості претензії. Вона не виносить рішень. Такі обговорення залишаються на розсуд конкурентів, які повинні самі вести переговори, домовлятися або не домовлятися між собою.

Три держави – Росія, Данія і Канада – мають обґрунтовані претензії на суверенне право на цей район Арктики. У кожному випадку їхній континентальний шельф простягається далеко в Північний Льодовитий океан. Сполучені Штати не ратифікували Договору з морського права, тому вони залишаються осторонь, коли йдеться про претензії на розширений континентальний шельф.

Але це тривалий процес. У більшості випадків Комісії з меж континентального шельфу потрібні десятиліття для розгляду претензій. Звісно, держава лише закріплює особливі (суверенні) права на ділянку морського дна і надр, і в цьому разі рекомендації комісії не є юридично обов'язковими. Однак якщо Росія (або будь-яка інша держава) прийме ці рекомендації як свої кордони континентального шельфу, то результат буде остаточним і обов'язковим для всіх учасників Конвенції ООН з морського права.

Проте Росія взялася перестрибувати через "вогняні обручі" комісії. У 2007 році тодішній міністр природних ресурсів Росії Юрій Трутнєв заявив, що претензії Москви на розширений континентальний шельф були пов'язані із забезпеченням прав Росії на величезні мінеральні багатства арктичного морського дна і надр. За офіційними російськими оцінками, в межах заявленого Москвою розширеного континентального шельфу знаходиться до 5 мільярдів метричних тонн вуглеводневих ресурсів.

Росія ратифікувала Конвенцію ООН з морського права у 1997 році і, як і всі держави, що її підписали, отримала 10 років з моменту ратифікації для подання заявки на розширений континентальний шельф. Хоча у неї був термін до 2007 року, Москва поквапилася подати заявку в 2001 році. У цій заявці, поданій до Комісії з меж континентального шельфу, пропонувалося встановити зовнішній кордон аж до географічного Північного полюсу. Однак комісія запросила додаткові наукові докази на підтримку російського твердження.

У 2015 році Росія представила комісії частково переглянуті докази. Її претензії більше не стосувалися Північного полюсу. Москва провела достатньо досліджень і тепер зібрала докази, щоб претендувати на майже 1,2 мільйона квадратних кілометрів арктичного морського дна. Росія прагнула підтвердити суверенні права на територію, яка "за площею дорівнює Франції, Італії, Німеччині та Іспанії разом узятим". Очікуючи обговорення комісії, Москва переглянула свою заявку 2021 року. Вона представила комісії доповнення, яке, по суті, розширювало її претензії на виняткові економічні зони Канади і Данії (через Гренландію).

6 лютого 2023 року комісія винесла свої рекомендації у відповідь на подання Москви щодо розширеного арктичного континентального шельфу. Розглянувши інформацію, надану в частково переглянутій російській заявці 2015 року, а також у доповненні 2021 року, комісія визнала дійсною переважну частину претензій (майже 1,7 мільйонів квадратних кілометрів морського дна). Приблизно 300 тисяч квадратних кілометрів розширеної претензії не пройшли науковий поріг для рекомендації. Проте менш ніж за тиждень, 14 лютого, Росія представила додаткові наукові докази, що стосуються цієї частини заявки.

Претензії РФ на Арктику. Попереду бурхливі води

Дехто стверджує, що рекомендація комісії на користь Росії, по суті, наближає суперечку про дно Північного Льодовитого океану до завершення. Однак Москва вже відкрито заявила, що ця нещодавня рекомендація "не стане останнім словом у дискусії про права на арктичне морське дно".

Дійсно, подання Комісії з меж континентального шельфу розглядаються в порядку черговості – хто першим встав, того й капці. Це означає, що подання Данії та Канади щодо розширеного континентального шельфу, які стосуються Арктики, розглядатимуться щонайменше десять років. Довгий час очікувалося, що всі три держави продовжуватимуть обмінюватися нотами і зберігатимуть позицію неупередженості щодо наявних заявок одна одної, які перебувають на розгляді комісії. Однак значні геополітичні зрушення в Арктиці, викликані російсько-українською війною, внесли невизначеність у стабільне міжнародне право щодо Арктики.

Справді, центральний форум управління регіоном, Арктична рада, призупинив роботу з Росією в березні 2022 року. Це, безсумнівно, вплинуло на регіональний діалог. Хоча Арктична рада не уповноважена опікуватися питаннями воєнної безпеки чи стратегічними проблемами, вона була ключовим форумом для діалогу та співпраці з Москвою. Цікавим є той факт, що доля ключової арктичної угоди, яка стосується стратегічних проблем – Ілуліссатської декларації 2008 року – не обговорювалася арктичними державами.

Саме Ілуліссатська декларація письмово фіксує намір арктичних держав співпрацювати щодо "делімітації зовнішніх кордонів континентального шельфу", забезпечуючи "впорядковане врегулювання будь-яких можливих суперечливих претензій". З огляду на те, що угода спирається на "взаємну довіру і прозорість", досить імовірно, що добрі наміри, укладені в ній, тепер остаточно пішли в історію. Арктика пройшла точку неповернення з точки зору довіри, поваги і діалогу.

Дійсно, 27 лютого 2023 року Путін підписав закон про внесення змін до Арктичної стратегії Росії. Попри галас у пресі – хоча арктичні експерти цього цілком очікували – посилання на взаємодію саме через Арктичну раду (і з нею), що колись містилося в розділі 16(a), було скасовано. Тепер Росія взаємодіятиме в Арктиці тільки на двосторонній основі з іншими державами. Залишилося відкритим вікно для активної участі в дослідженнях і "науковому, технологічному, культурному та прикордонному співробітництві". Тож, як то кажуть, є і хороші новини.

До розділу 16(b) стратегії поправок внесено не було – Москва стверджує, що Арктичній раді відводиться "роль ключового регіонального об'єднання, що координує міжнародну діяльність у регіоні". Крім того, варто зазначити, що в російську стратегію не було внесено жодних змін щодо підтримання взаємодії з арктичними державами з "питання делімітації континентального шельфу". Так, в офіційній політиці Росія, вочевидь, має намір зберігати прихильність процесам Комісії з меж континентального шельфу і загальному духу арктичного співробітництва.

Прихильність Росії міжнародним правовим межам в Арктиці хороша в теорії, але її дії в Україні показують, що Москва може легко передумати. Рекомендація комісії, по суті, узаконює значно розширений арктичний континентальний шельф для Росії. Це має подвійну користь для Путіна: усередині країни "перемога" може бути також використана як публічний наратив для ілюстрації законності домагань Москви як провідної арктичної держави.

Будь-яка відсіч Заходу щодо рішення комісії або відмова від узгоджених юридичних шляхів делімітації суперечливих претензій також буде використана для зміцнення стратегічного мислення Росії за принципом "ми проти Заходу". Підтвердження арктичних претензій Росії може також сприяти залученню традиційно не схильних до ризику іноземних інвестицій та участі з боку держав, розташованих далеко за межами Арктики, таких як Китай та Індія.

Арктичний обрій

Арктична безпека набула цікавого обороту з отриманням Росією підтвердження більшої частини її претензій на розширений континентальний шельф, особливо з огляду на той факт, що це відбувається на тлі потенційно неминучого розриву в приполярному арктичному співробітництві й діалозі, і в той же час, коли Росія веде війну в інших регіонах.

Поточні двосторонні переговори між Росією та її канадськими і данськими партнерами ще можуть тривати й увінчатися успіхом. Держави можуть продовжувати "вичікувати", принаймні протягом десятиліття або близько того, щоб отримати всі рекомендації комісії щодо зовнішніх кордонів арктичного континентального шельфу. Або може відбутися мирне врегулювання цього питання. Однак, щоб це стало можливим, усі три держави спочатку мають адекватно розмежувати свої претензії, щоб почати планувати потенційний видобуток запасів морського дна та надр. Але це, звісно, потребуватиме значного скорочення домагань Росії.

Примат багатого на ресурси морського дна в загальному плануванні національної безпеки Росії вносить у сценарій співробітництва деякі протиріччя. Чинна арктична стратегія Росії (Стратегія розвитку Арктичної зони Російської Федерації та забезпечення національної безпеки на період до 2035 року) була презентована в 2020 році. У цьому документі розмежування розширеного континентального шельфу Росії розглядають як основоположний чинник національної економічної безпеки. У ньому йдеться, що шельф "містить понад 85,1 трильйона кубічних метрів… газу, 17,3 мільярда тонн нафти… і стратегічні запаси для розвитку мінерально-сировинної бази Російської Федерації".

Видобуток ресурсів морського дна на Північному полюсі, безсумнівно, потребуватиме технологій і капіталу, а також життєздатного довгострокового (щонайменше 30 років) експортного ринку і клієнтської бази – і те, й інше зараз складно уявити. Підкорення арктичного морського дна – це щось більше, ніж права на ресурси (живі й неживі) або наповнення державної скарбниці. З географічного погляду, дедалі активніша і фізична присутність Москви на Північному полюсі фактично наближає "ворога" до полярних "воріт" Америки.

Видобуток ресурсів також відкриває нові можливості для залучення в арктичну картину держав, які теж ворогують зі США. Звісно, такі держави, як Китай, роблять набагато більше, ніж просто інвестують у ресурсні проєкти – у них є внутрішнє законодавство і можливість захищати державні інвестиції як стратегічні інтереси за допомогою військових розгортань. Ситуація, в якій Росія сприяє розширенню присутності Пекіна в Арктиці, просто на порозі Америки, в кращому разі викликає побоювання, враховуючи, що Китай може узаконити активну військову присутність на арктичній арені.

У разі конфліктного сценарію Росія не має собі рівних, коли йдеться про арктичний потенціал. Москва має у своєму розпорядженні більш ніж 40 криголамів, і ще більше криголамів перебувають на підході, якщо їй знадобиться полярна сила, щоб потіснити інших претендентів на дно Північного полюса. У Сполучених Штатів є тільки два криголами (Polar Star і Healy), здатних працювати в Арктиці, й обидва вони дедалі частіше страждають від поломок і загорянь.

Путінська Росія, схоже, зацікавлена (не в останню чергу з огляду на вищезгаданий перегляд арктичної стратегії) у підтримці діалогу з Данією і Канадою як претендентами на арктичне морське дно. Крім того, оскільки головування в Арктичній раді переходить від Москви до Норвегії, порядок денний Осло зосереджений на виживанні ради як головного форуму полярної дипломатії. Норвегія досі уникала закликів розірвати відносини з Москвою. Так, прем'єр-міністр Норвегії Йонас Гар Стере нещодавно сказав: "люди викреслюють Росію з карти, ніби її більше немає. Але вона є". Очевидно, єдність і згуртованість Заходу в Арктиці опинилися під загрозою. Головним фактором невідомості для регіону залишається питання, чи повернеться Росія за стіл Арктичної ради взагалі.

На тлі руйнування миру в Європі наступні кроки Росії в Арктиці цілком можуть на невизначений час покінчити із ситуацією "чим далі на північ, тим нижча напруженість". Кінця цій арктичній сазі поки що не видно, що також підкреслює складність міжнародного права в дії: Росія одночасно порушує правила на одному театрі воєнних дій і до пори до часу дотримується правил на іншому. Щоб впоратися з цією подвійністю, будуть потрібні гнучкі дипломатичні здібності і хоча б базовий рівень діалогу навколо полярного кола. Будемо сподіватися, що Москва залишиться на зв'язку.

Про автора

Елізабет Б'юкенен – запрошена професорка Інституту сучасної війни у Вест-Пойнті та наукова співробітниця Центру стратегічних досліджень Королівського військово-морського флоту Five Eyes. Її книга Red Arctic була опублікована 24 березня 2023 року у видавництві The Brookings Press.