Танці у темряві: як непрозорість ланцюжка постачання Пентагону загрожує національній безпеці США

Якщо логістика виграє або програє війни, то що виграє або програє саму логістику? У військовій доктрині США є відповідь: "Ланцюжок військових постачань США (включно з оборонно-промисловою базою) являє собою основну конкурентну перевагу, що лежить в основі стримування і дає змогу Сполученим Штатам проєктувати силу".

Незважаючи на пряму вказівку в доктрині, знадобилася глобальна пандемія, щоб Міністерство оборони звернуло увагу на крихкість своїх ланцюжків постачання і на всі наслідки глобальної економічної експансії Китаю. Однак визнання вразливості, її розуміння і вжиття заходів для її усунення не завжди передбачають одне одного. Хоча рівень обізнаності в Міністерстві оборони зростає, недостатня прозорість ланцюжків постачання оборонної продукції робить їх легкою мішенню для супротивників, які прагнуть непомітно закласти ризики в ланцюжки постачання і тихо вичікують час для цього. Важко виправити те, чого ви не бачите. Міністерству оборони саме час здійснити рішучі кроки для збору повної інформації про ланцюжки постачання оборонної продукції, щоб знизити ризик придбання обладнання в іноземних супротивників і/або недобросовісних постачальників.

Фокус переклав статтю Ніколаса Джордана і Дженніфера Меппа про те, чому нинішній ланцюжок поставок є загрозливим для безпеки США.

Ланцюжки постачання лежать в основі глобального ринку. За кожним продуктом стоїть мережа взаємопов'язаних компаній, які повинні зібратися в потрібний час і в потрібному місці, щоб своєчасно здійснити постачання. Чим складніший продукт, тим більше вузлів у мережі. Кожен вузол передбачає свої власні проблеми з матеріалами, логістикою, персоналом, процесами і зацікавленими сторонами. Збій у роботі одного вузла швидко пошириться на всю систему і порушить ланцюжок поставок.

Ланцюжок військових постачань — це складна система, що складається з мережі постачальників, яка виходить за межі відомих великих оборонних підрядників і враховує тисячі постачальників нижчої ланки. Кожен рівень мережі критично важливий для успіху вищих і нижчих рівнів. Усередині цих мереж є вузлові постачальники, від яких залежить успіх усієї системи. Ми стверджуємо, що домогтися повної видимості всіх цих вузлів ланцюга постачання не надто складно і не надто дорого. Для цього Міністерство оборони має використовувати перевірені комерційні комплекти програмного забезпечення для ланцюжка постачання, працювати з Конгресом над встановленням мандатів на забезпечення видимості та переосмислити свій підхід до управління ланцюжками постачання у 21 столітті.

Криза ланцюжка постачання Міністерства оборони

У Міністерства оборони є стимул скласти карту і повністю побачити свій ланцюжок постачання — і постачальників, які стоять за ним. Поки що цьому заважають дві проблеми. Перша, найважливіша, полягає в тому, що міністерство не знає, хто постачає комплектуючі для постачальників, які нижчі за певний поріг. Приклад із приватного сектору наочно показує ланцюжок постачання та його вузли. Центр передових досліджень у сфері закупівель склав карту мережі поставок компанії American Honda Motor Company. Ланцюжок поставок включав 10 832 постачальника: 245 першого рівня, 1 643 другого рівня, 4 605 третього рівня і 4 330 четвертого рівня. Для компанії Honda понад 97% постачальників були нижче першого рівня. Це рівень видимості постачальників, якого, за визнанням Міністерства оборони, воно не змогло досягти у звіті президенту 2022 року.

Друга проблема полягає в тому, що постачальники, від яких залежить Міністерство оборони, можуть бути зосереджені в близьких географічних регіонах. Це робить їх уразливими для "пострілів на ураження" — метафора, що використовується для позначення військових цілей, атака на які може вивести противника з ладу і позбавити його можливості відповісти. Приклад цього описують Роберт Хендфілд і Том Лінтон у книжці з управління ланцюжками постачання Living Supply Chain, що вийшла 2017 року. Компанія Elementum зіставила потоки доходів клієнта з місцем розташування постачальників, визначивши, що 86% доходів компанії пов'язані з постачальниками в одному невеликому географічному районі. Одна велика катастрофа може в кінцевому підсумку вплинути на 86% доходів компанії. Уявіть собі подібний географічний ризик у ланцюжку постачання оборонної продукції США, і ви зрозумієте, як кластеризація життєво важливої галузі робить Сполучені Штати вразливими для атак.

Стратегія національної оборони на 2022 рік наказує Міністерству оборони "зміцнити оборонну промислову базу, логістичні системи та відповідні глобальні ланцюжки постачань" у відповідь на спостережуване зростання впливу на ланцюжки постачань. Наприклад, пов'язані з COVID-19 порушення в ланцюжку поставок спричинили затримки в 48 основних програмах оборонних закупівель. З них 22 програми продовжують мати справу із затримками, що свідчить про те, що ситуація не покращилася навіть після того, як побоювання, пов'язані з COVID-19, вщухли.

Начальник відділу закупівель ВПС США сказав: "Поточні проблеми з ланцюжком постачання, що зачіпають субпідрядників [sic], призвели до більш ніж півторарічної затримки" системи дистанційного бачення для KC-46. А підводний човен ВМС США класу Columbia вже насилу вкладається в поточні вимоги програми, доводячи, що "ланцюжок постачання — це ризик номер один". Крім затримок, відсутність видимості всіх елементів ланцюжка постачання не дає змоги Міністерству оборони виявляти збої на ранній стадії та вирішувати проблеми заздалегідь.

Ще одна постійна проблема — це контроль якості. Існує реальний ризик потрапляння неякісних або контрафактних компонентів у ланцюжок постачання Міністерства оборони. У червні 2020 року внаслідок аварії F-16 загинув старший лейтенант Девід Шмітц. У межах відповідного федерального цивільного позову стало відомо, що ВПС виявили кілька транзисторів і мікросхем, які вийшли з ладу. У позові стверджується, що деякі з цих компонентів були підробленими. Крім того, у 2022 році Міністерство юстиції висунуло кримінальне обвинувачення проти приватної особи в продажу контрафактних компонентів Cisco китайського виробництва на суму майже 1 мільярд доларів компаніям у США і нерозкритому списку державних установ, зокрема й Міністерству оборони.

Управління ризиками ланцюжка постачання: історія недбалості Міністерства оборони

На жаль, крихкість ланцюжка постачання Міністерства оборони — не нова проблема. Понад п'ять років тому у звіті Управління урядової звітності наголошувалося, що інформація, необхідна для ефективного управління ризиками ланцюжка постачання в оборонному секторі, відсутня. У відповідь на цей звіт Міністерство оборони "провело детальну оцінку ключових секторів… і визначило основні ризики… провівши обговорення недоліків або вразливостей і стратегій щодо їх зниження". Однак висока тенденція збоїв у ланцюжку постачань свідчить про те, що заходи щодо пом'якшення наслідків, вжиті Міністерством оборони, або не були реалізовані в повному обсязі, або не допомогли розв'язати проблеми.

Ланцюжок постачання F-35 є хорошим прикладом. Сполучені Штати на 100% залежать від імпорту 16 мінералів, які вважаються "критично важливими" для національної безпеки. На Китай припадає "63% світового видобутку рідкоземельних металів, 85% переробки рідкоземельних металів і 92% виробництва рідкоземельних магнітів". Проте Міністерству оборони знадобилося 12 років, щоб зрозуміти, що "кожен із більш ніж 825 поставлених F-35… містить компонент, виготовлений із китайського сплаву, забороненого як американським законодавством, так і правилами Пентагону".

Для розв'язання цієї проблеми президент Байден видав указ, який зобов'язує Міністерство оборони "подати звіт, що визначає ризики в ланцюжку постачання, і політичні рекомендації щодо усунення цих ризиків". У відповідь міністерство визнало обмежену видимість, заявивши, що воно "[не] відстежує ці вразливості…". Оскільки ланцюжки постачання стали більш глобальними за масштабом, головні підрядники втратили деяку видимість підрівнів своїх ланцюжків постачання, особливо нижче за рівні третього рівня". Міністерство оборони наразі вивчає ці наслідки. Якщо історія повториться, то міністерство зможе побачити відчутний прогрес приблизно через 10 років.

Управління ризиками ланцюжків постачання: історія двох галузей

Управління ризиками ланцюжка постачання не є унікальним для оборонного сектору, а швидкість, гнучкість і стійкість так само важлива для прибутку, як і для національної безпеки. Проте, доки приватна промисловість еволюціонувала, Міністерство оборони продовжує розглядати управління ризиками через призму логістики. Десятиліття тому промисловість почала консолідувати відповідальність за весь потік створення вартості від початку і до кінця, створюючи керівні вакансії для співробітників із закупівель і постачання. На відміну від цього, Міністерство оборони продовжує розділяти функції закупівель, логістики та операцій. Кожна функціональна галузь оцінює свій ризик ланцюжка постачання (наприклад, кібернетика, закупівлі, логістика тощо), але жодна організація не розглядає сукупних ризиків, притаманних усій оборонній промисловій базі.

Приватна промисловість також усвідомила важливість проактивного управління ризиками ланцюжка постачання та інтегрувала його як важливу частину своєї діяльності. Гендфілд і Лінтон вважають, що глобальні ланцюжки постачання — це живі системи, які "підкоряються біологічним правилам". Правило номер один свідчить, що компанії виживають, адаптуючись до змін в екосистемі завдяки "використанню даних у реальному часі, швидкості, прозорості та швидкому реагуванню". Деякі компанії використовують комерційні програмні рішення із застосуванням великих даних, штучного інтелекту і машинного навчання для картографування ланцюжків поставок. Інші впровадили вимоги, що вимагають використання комерційних програмних рішень, які спираються на дані безпосередньо від постачальників для створення перевірених карт ланцюжків постачання. В обох випадках багато хто з них потім використовує додаткове програмне забезпечення для моніторингу в режимі реального часу картографованої мережі з використанням загальнодоступної інформації. Everstream, Resilinc, Craft, BlueVoyant, Deloitte CentralSight і багато інших пропонують програмні рішення в цій галузі. Компанія Becton Dickenson, одна з найбільших у світі в галузі медичних технологій, використовувала Everstream для складання карти лінійки продуктів за три дні з точністю понад 90%. Попередні внутрішні спроби зайняли у Becton Dickenson чотири роки. Використовуючи програмне забезпечення Resilinc для створення перевіреної карти постачальників, IBM отримувала в режимі реального часу оновлену інформацію про постачальників під час пандемії COVID-19. Це дало змогу IBM завчасно пом'якшити проблеми, унаслідок чого не було пропущено жодного постачання продукції через збої, пов'язані з пандемією.

Незважаючи на успіхи, досягнуті в комерційному секторі, оборонний сектор ледве зробив перші кроки до забезпечення реальної видимості своїх ланцюжків постачання. Минув понад рік відтоді, як Міністерство оборони заявило, що застосовуватиме аналітичні інструменти для виявлення вразливостей. Поки що нічого суттєвого так і не було впроваджено. Досліджувані рішення не тільки дорогі, а й прямо суперечать заклику Міністерства оборони "не відставати" від комерційних технологій.

Рекомендація та висновок

Національна безпека США залежить від міцності та стійкості оборонних ланцюжків постачання, і нездатність зрозуміти їхні межі буде катастрофічною в конфлікті з найближчим супротивником. Вторгнення Росії в Україну вже призвело до того, що Сполучені Штати ледь закривають потреби українських військ у боєприпасах для регіонального конфлікту. У Тихоокеанському регіоні Сполучені Штати зіштовхнулися з проблемою відставання запланованих поставок зброї тайванським військовим на суму 19 мільярдів доларів, водночас затримуючи поставки 66 нових літаків F-16V через збої в ланцюжку постачання. Під час військових симуляцій, присвячених конфлікту в Тайванській протоці, Центр стратегічних і міжнародних досліджень визначив, що "деякі боєприпаси, як-от далекобійні та високоточні боєприпаси, найімовірніше, закінчаться в США менш ніж за тиждень". У доповіді також ідеться: "Оборонно-промислова база США недостатньо підготовлена до наявного зараз міжнародного середовища безпеки".

Ці суворі показники й оцінка стану промислової бази США мають стривожити політиків у Міністерстві оборони та Конгресі. Незважаючи на зростаюче усвідомлення цієї кризи в Пентагоні, схоже, що міністерство рухається в напрямку організаційних змін, а не підзвітності. Доктор Вільям Лаплант, головний чиновник Міністерства оборони із закупівель, у березні 2023 року видав меморандум про створення Об'єднаного осередку прискорення виробництва. Він відповідатиме за "створення постійного промислового виробничого потенціалу, стійкості та здатності до різкого зростання для ключових оборонних систем озброєння і поставок". Ця ініціатива ставить під сумнів ефективність наявного управління з політики промислової бази Міністерства оборони і має стати приводом для стратегічних роздумів. Навіщо створювати нову організацію, якщо в Міністерстві оборони вже є чинне управління, якому доручено підтримувати "надійну, безпечну і стійку промислову базу"?

Щоб домогтися довгострокових результатів у зміцненні оборонної промислової бази, Міністерство оборони має спочатку зрозуміти масштаб проблеми, яку воно намагається вирішити. Ми рекомендуємо Міністерству оборони негайно розпочати реалізацію плану експериментів із тестування широко доступних комерційних рішень щодо забезпечення прозорості ланцюжка постачання і вибрати загальний пакет для міністерства. Міністерству оборони слід уникати копіювання комерційних застосунків, оскільки попередні такі спроби не увінчалися успіхом або були скасовані після витрати мільйонів доларів. Індивідуальні рішення також не дають змоги використовувати перевірені комерційні застосунки, вже розгорнуті в масштабі. Крім того, загальний пакет забезпечує департаменту можливість досягти видимості за всіма програмами. Дозволяючи кожній програмі розв'язувати проблему видимості ланцюжка постачань індивідуально, ви відповісте на питання конкретної програми, але це не дасть відповіді на ширше питання про "постріли на ураження" в межах оборонної промислової бази.

Міністерство оборони також має працювати з Конгресом над впровадженням мандатів щодо забезпечення видимості для промисловості. Цей мандат повинен містити стандарт видимості та доступу до державних даних для всіх державних підрядників, щоб дати Міністерству оборони повноваження залучати промисловість до відповідальності за управління ризиками в ланцюжку постачання. Таке законодавство вже існує для рідкоземельних елементів для постійних магнітів (10 U.S. Code § 857) і стратегічно важливих матеріалів з іноземних держав, які не є союзниками (10 U.S. Code § 4872). Твердження про те, що уряд не в змозі забезпечити видимість через обмеження за контрактом або вартістю, не враховує величезної кількості стандартів, які уряд уже висуває до промисловості. Національна безпека залежить від стійкості ланцюжків постачання, а видимість — це перший крок у їх зміцненні.

У ширшому сенсі Пентагону слід переглянути своє ставлення до управління ланцюжками постачання. Здебільшого управління ланцюжками постачання і їхніми ризиками розглядається через призму логістики. За такого підходу повністю ігнорується те, що відбувається в ланцюжках постачання у процесі розроблення або виробництва системи. Занадто часто програмні підрозділи Міністерства оборони передають контроль і нагляд за поставками системи озброєння відділу логістики або підряднику, часто без особливого нагляду або уваги з боку керівництва програми, поки не виникне проблема. Це застарілий підхід. Ланцюжки постачання впливають практично на кожен складник системи. Ризик, якого зазнає оборонна екосистема внаслідок горизонтальної інтеграції та глобальної диверсифікації, залишається невідомим.

Тому підзвітність ланцюжка постачань повинна привертати проактивну увагу з ранніх етапів розроблення системи зброї. Наприклад, повна мережа постачальників має оцінюватися Міністерством оборони до кодифікації проєкту системи зброї. Відділи із закупівель повинні по-новому визначити "вартість, графік, продуктивність". Замість того, щоб фокусуватися на ставках зобов'язань та оновленні базових показників, щоб програми вкладалися в графік, керівники програм повинні визнати узагальнений вплив ланцюжка постачань на всі три царини, що актуально в 21 столітті.

Міністерству оборони слід діяти швидко. ЦРУ заявило, що знає про наміри Китаю: генеральний секретар Сі Цзіньпін наказав своїй армії "бути готовою до 2027 року" до вторгнення на Тайвань. Сьогодні можна з упевненістю сказати одне: ланцюжки постачання Міністерства оборони не мають достатньої стійкості для великомасштабного затяжного конфлікту, і поки що вони не вийшли на шлях прогресу і підготовки до 2027 року. Підхід Міністерства оборони до зміцнення оборонної промислової бази та гарантування безпеки ланцюжків постачання не встигає за розвитком подій. Оскільки багато керівників Міністерства оборони продовжують приділяти підвищену увагу високим технологіям, вони не повинні забувати, що "вся ця технічна перевага не має значення, якщо Америка не може створити достатню її кількість, підтримувати її або взагалі доставити на поле бою". Ланцюжки постачання оборонної продукції зараз під ударом, і Сполучені Штати програють. Міністерству оборони настав час припинити дослідження і вжити негайних і реальних дій щодо виявлення мішеней для "пострілів на ураження" з боку противника. Видимість ланцюжка постачання у межах всієї оборонної промислової бази є основою національної безпеки і вимагає єдиної стратегії реалізації.

Про авторів

Ніколас Джордан — підполковник, який має понад 18 років досвіду управління програмами та закупівлями у ВПС. Студент Школи національної безпеки та ресурсної стратегії імені Ейзенхауера при Національному університеті оборони у Вашингтоні, округ Колумбія.

Дженніфер Мепп — пані підполковник із понад 22-річним досвідом роботи у сфері укладання контрактів і закупівель у ВПС. Наукова співробітниця з питань національної оборони в Джорджтаунському університеті у Вашингтоні, округ Колумбія.