Тайвань після виборів: попередня оцінка ризиків

13 січня на Тайвані відбудуться вибори нового уряду, рішення якого відіграють важливу роль у формуванні динаміки розвитку відносин між двома країнами на найближчі чотири роки. Фінальні опитування, проведені на початку січня, свідчать, що фаворитом є кандидат від Демократичної прогресивної партії Лай Цінде, який із невеликим відривом випереджає кандидата від Гоміньдану Хоу Юй-і, за яким іде Хоу Вень-цзе від Тайванської народної партії.

Фокус переклав статтю Аманди Хсіао про те, які ризики можуть виникнути для Тайваню після проведення президентських виборів.

Перемога Лая викличе найбільшу напруженість у найближчій перспективі, оскільки Китай розглядає цей сценарій як такий, що найбільше загрожує його інтересам. У відповідь Пекін, найімовірніше, ще більше посилить тиск на Тайвань, використовуючи різні інструменти військового та економічного примусу. Другий етап настане 20 травня 2024 року, коли новий лідер Тайваню виголосить інавгураційну промову. Якщо Лай переможе, він, можливо, не скаже, що Китай і Тайвань належать до одного політичного утворення або "одного Китаю", як того вимагає Пекін. У відповідь Пекін може продемонструвати військову міць. Рівень ескалації залежатиме від розрахунків Пекіна, які частково відображатимуть взаємодію і сигнали між Вашингтоном, Пекіном і Тайбеєм від дня виборів до інавгурації.

Напруженість у відносинах між двома країнами може виникнути і після перемоги Хоу, хоча Пекін надає перевагу саме такому сценарію. У цьому разі конфлікт почнеться пізніше, коли Пекін вимагатиме політичної згоди або економічної інтеграції більшою мірою, ніж населення Тайваню готове прийняти.

Воєнний конфлікт у Тайванській протоці в найближчій перспективі залишається малоймовірним, однак для пом'якшення дестабілізаційного потенціалу цього перехідного періоду необхідний контроль усіх сторін. Пекін повинен відмовитися від звичних способів примусу, усвідомивши, що це робить мету об'єднання ще більш недосяжною. Якщо, що цілком імовірно, Пекін все ж таки посилить військовий тиск, наприклад, шляхом проведення масштабних навчань, він повинен хоча б повідомити про це заздалегідь. Вашингтон, зі свого боку, повинен продовжувати сигналізувати Пекіну, що він не підтримує офіційну незалежність Тайваню. Тайбей має дати зрозуміти, що прагне зберегти статус-кво. Для Лая це означає бажання відновити діалог між берегами протоки, продовжуючи політику відносин, задану нинішньою президенткою Цай Інвень у 2016 році.

Ситуація перед виборами на Тайвані

Наступному президенту Тайваню доведеться пройти через складний момент у відносинах острова з Пекіном. Зберігати статус-кво, за якого Тайвань користується фактичною автономією, а обидві сторони протоки працюють над мирним врегулюванням статусу Тайваню, стало складніше. Китайський уряд дедалі більше прагне продемонструвати прогрес на шляху до об'єднання і більше не задовольняється звичним стримуванням формальної незалежності Тайваню (яка залишається неможливою в осяжному майбутньому). Пекін застосував цілу низку засобів примусу, щоб спробувати спрямувати Тайвань у потрібне йому русло, навіть незважаючи на те, що тайванський народ, як і раніше, не зацікавлений в об'єднанні. Вашингтон і Тайбей дали відсіч, поглибивши свої політичні відносини, прискоривши реформи у сфері оборони Тайваню і домагаючись дедалі більшої міжнародної підтримки.

Ця спіраль "дія–реакція" викликала занепокоєння всіх сторін. Для Пекіна це посилює побоювання остаточно втратити Тайвань. Вашингтон і Тайбей дедалі сильніше турбуються з приводу можливого китайського вторгнення.

Проте всі три сторони, як і раніше, взаємно зацікавлені в тому, щоб уникнути прямого воєнного конфлікту в найближчій перспективі. Загальне бажання знизити градус напруження проявилося в хореографії саміту Сі Цзіньпіна і Джо Байдена в листопаді 2023 року. У дні, що передували зустрічі та після неї, голова Об'єднаного комітету начальників штабів США, голова Ради національної безпеки Тайваню і нинішня президентка Тайваню Цай висловили сумніви щодо можливості воєнного нападу Китаю на Тайвань у найближчій перспективі. Під час самої зустрічі Сі, як повідомляється, заявив, що не планує вдаватися до воєнних дій у 2027 або 2035 роках, які, на думку американських чиновників, є можливими моментами, коли Китай може почати напад. Американський чиновник зазначив, що дискусії стали "дещо більш зрілими".

Важливо, що саміт привів до відновлення діалогу між двома арміями, що буде корисно для інформування про наміри в найближчі роки. Крім Тайваню, рішення про проведення саміту Сі і Байдена само собою свідчить про інші нагальні пріоритети двох великих держав. Пекін має справу з безліччю внутрішніх економічних проблем. У червні 2023 року рівень безробіття серед молоді досяг 21,3%, а довіра споживачів залишається на історичному мінімумі. Сектор нерухомості ще не відновився, а іноземні інвестори залишають країну. Адміністрація Байдена тим часом переймається не лише власними виборами, а й конфліктами між Росією та Україною та Ізраїлем і ХАМАСом. Ці пріоритети, напевно, зменшують привабливість нестримної ескалації в американсько-китайських відносинах, навіть незважаючи на те, що Тайвань залишається ключовим предметом суперечок і уваги для обох сторін.

Невизначеність виборів на Тайванi

Передвиборчі платформи кандидатів у президенти Тайваню розкривають їхні погляди на відносини між берегами протоки, але невизначеність щодо того, як вони керуватимуть країною, зберігається. Двома ключовими показниками ефективності міжнародної стратегії буде здатність наступного президента стримувати напруженість у відносинах із Пекіном і водночас вживати таких необхідних кроків для подальшого зміцнення оборони Тайваню.

Лай обіцяє продовжити політику Цай, пропонуючи убезпечити Тайвань шляхом поглиблення зв'язків із широким колом міжнародних гравців і зміцнення оборони острова. Однак у грудні Лай заявив, що опора на конституцію Тайваню для захисту острова у відносинах між берегами протоки призведе до "катастрофи". Це розходиться з формулюванням Цай, згідно з яким справи між двома берегами мають вестися відповідно до конституції та інших відповідних законів. Оскільки конституція Тайваню містить посилання на ідею про те, що обидві сторони належать до "єдиного Китаю", це формулювання послужило зручною двозначною основою для часткового задоволення вимог Пекіна. Щоб заспокоїти громадськість, Цай згодом повторила своє формулювання і заявила, що Лай згоден з ним. Проте залишаються питання щодо поглядів Лая на відносини між берегами і його стриманості під час публічних виступів з цього питання.

Політика Хоу спрямована на взаємодію з Пекіном і одночасно на просування оборонної реформи Тайваню. Однак Хоу стверджує, що оборонний бюджет і тривалість обов'язкової військової служби за його адміністрації залежатимуть від рівня загрози з боку Китаю, що викликає питання щодо того, як це буде визначено і збалансовано з більш примирливим підходом його партії до Пекіна.

Незалежно від передвиборчих обіцянок президента, жодна з партій, найімовірніше, не отримає більшості в 113-місцевому законодавчому органі Тайваню. Хто б не переміг у президентських перегонах, частина його програми повинна буде спочатку пройти через переговори з двома іншими партіями. Наприклад, за адміністрації Лая Гоміньдан і Тайванська народна партія, найімовірніше, матимуть право голосу під час формування позиції Тайбея щодо видатків на оборону та угод із Китаєм або США.

Туман невизначеності огортає і листопадові президентські вибори в США. Крім питання про те, хто переможе, сезон передвиборчих кампаній обмежить можливості адміністрації Байдена щодо реагування на події у відносинах між берегами протоки. Політична ціна проявів слабкості у відповідь на будь-які кроки Пекіна зросте, підштовхуючи США до демонстрації рішучості. Жести, покликані запевнити Пекін у тому, що Вашингтон не роздмухує полум'я незалежності Тайваню, стане важче реалізувати, адже їх можуть зрозуміти як підлабузництво китайської комуністичної партії. Антикитайські/протайванські заяви Конгресу, ймовірно, триватимуть, наприклад, як додаткові законопроєкти і резолюції, зміст яких суперечить усталеній політиці США у відносинах між берегами протоки. Лише деякі з цих законопроєктів дійсно стануть законами, але вони сприяють зростанню недовіри Пекіна до намірів США.

Непохитна позиція і підхід Пекіна

Загальна стратегія і підхід Китаю до Тайваню залишаться незмінними, але тактика змінюватиметься залежно від подій у Тайбеї. Довгострокова стратегія Пекіна, як і раніше, ґрунтуватиметься на переконанні, що його дедалі більша економічна і військова міць щодо Тайваню зрештою приведе острів до об'єднання і стримування незалежності, що китайський учений Сінь Цян називає "самодостатнім" підходом. Це розуміння змушує Пекін застосовувати жорстку тактику, незважаючи на антикитайські настрої, які вона викликає на Тайвані. Воно також змушує Пекін ігнорувати політичні зміни на острові, вважаючи, що об'єднання неминуче. Як ідеться в китайській "Білій книзі" щодо Тайваню 2022 року, "розвиток і прогрес Китаю є ключовим чинником, що визначає хід розвитку відносин між берегами протоки… Незалежно від того, яка політична партія або група перебуває при владі на Тайвані, вона не може змінити… тенденцію до національного возз'єднання".

Якщо Хоу переможе, Пекіну гарантовано варіант формулювання, якому він віддає перевагу, — консенсус 1992 року, що сприяв співпраці між країнами за останньої гоміньданівської адміністрації. Це двозначна усна домовленість, досягнута 1992 року між тодішнім урядом Гоміньдану і Пекіном, що у світі існує тільки "один Китай". З приходом до влади уряду Хоу Китай може тимчасово послабити військовий та економічний тиск, щоб підкреслити, що дотримання політики материка принесе свої плоди. Однак Пекін навряд чи повернеться до "пряникового" підходу — найімовірніше, він збереже певний тиск. З 2014 року, коли на Тайвані виникли народні заворушення у відповідь на зусилля адміністрації Ма Їнцзю (2008–2016 рр.) з просування економічної інтеграції з материком, очікування Пекіна щодо гоміньданівського уряду знизилися. Після початкової фази медового місяця Пекін може прагнути більшого прогресу у відносинах — у формі економічних або інших угод, — який адміністрації Хоу буде важко представити тайванським виборцям, що знову призведе до відновлення напруженості.

З іншого боку, Пекін майже напевно посилить тиск у відповідь на перемогу Лая і почне "боротьбу" з прагненням Лая до незалежності і схильністю зовнішніх сил підтримувати політиків, які виступають за незалежність Тайваню. Напередодні і після обрання Цай у січні 2016 року Пекін ясно дав зрозуміти, що очікує від неї дотримання консенсусу 1992 року як основи для відносин між країнами. У березні 2016 року вона відновила дипломатичні відносини з Гамбією, у такий спосіб поклавши край дипломатичному перемир'ю Китаю з Тайбеєм за адміністрації Ма, коли Пекін припинив переманювати нечисленних дипломатичних союзників Тайваню. Коли Цай у своїй інавгураційній промові запропонувала формулювання, яке не відповідало вимогам Пекіна, Пекін перервав діалог, вдавшись до економічних санкцій.

Відповідно до позиції своєї партії, Лай заявив, що ухвалення консенсусу 1992 року буде рівнозначним відмові від суверенітету Тайваню. Китай, зі свого боку, вже засудив позицію Лая щодо двосторонніх відносин і назвав його "золотим онуком незалежності". Заява Лая 2017 року про те, що він є "політичним співробітником, який виступає за незалежність Тайваню", посилює підозри Пекіна, як і той факт, що його партія схильна підкреслювати суверенітет Тайваню.

Перемога Лая стала б першим випадком, коли тайванська політична партія залишалася при владі три терміни поспіль. Це може спонукати Пекін продемонструвати силу, щоб придушити політичний імпульс до подальшого віддалення Тайваню від материка. Посилюючи тиск, Пекін насамперед прагнутиме змусити Лая у своїй інавгураційній промові максимально наблизитися до кращої для Пекіна характеристики двосторонніх відносин. Інша мета — посилити відчуття ризику для населення Тайваню і для Вашингтона. Важливо зазначити, що Пекін сподівається на допомогу Вашингтона в приборканні адміністрації Лая. Китай вважає, що демонстрація військової сили може бути ефективним засобом змусити Вашингтон серйозніше поставитися до заклопотаності Пекіна з приводу Тайваню — урок, отриманий під час кризи в Тайванській протоці 1995–1996 років. Нарешті, Пекін хотів би показати своїй внутрішній аудиторії, що він зберігає ініціативу у вирішенні ситуації.

Інструменти примусу з боку Пекіна численні та різноманітні. У разі ескалації Пекін може обрати проведення великомасштабних військових навчань. Після візиту спікерки Палати представників Ненсі Пелосі на Тайвань у серпні 2022 року військова активність Китаю навколо Тайваню неухильно зростала за частотою, розмаїттям і близькістю до острова. Пекін може ще більше збільшити кількість порушень серединної лінії — мовчазно узгодженого кордону, що розділяє два військові простори в Тайванській протоці протягом десятиліть. Більш потайлива тактика може включати в себе перетин лінії, за якого більше часу проводиться на тайванському боці лінії у вузьких частинах протоки, де у Тайваню буде менше часу для реагування. Можуть почастішати випадки обльоту острова китайськими військовими безпілотниками і тиску на кордон прилеглої зони Тайваню — 24 морські милі від його узбережжя. У листопаді 2023 року китайські військові щонайменше чотири рази наближалися до цієї зони, як і їхні морські дослідницькі судна.

Китай також може кинути виклик суверенітету Тайваню невійськовими засобами. У листопаді 2023 року китайський комерційний буксир увійшов у територіальні води Тайваню, а в січні 2024 року китайські повітряні кулі почали літати над самим островом. У квітні 2023 року Китай провів "спеціальну патрульно-інспекційну операцію", під час якої китайські судна правоохоронних органів патрулювали Тайванську протоку, але не брали на абордаж жодного судна. Серйозним, але менш імовірним викликом суверенітету Тайваню було б, якби китайські правоохоронці почали висаджуватися на борт і оглядати судна, які перебувають на тайванському боці серединної лінії, стверджуючи, що вони перебувають під юрисдикцією Китаю. Ціна такого кроку — підвищена увага до глобальних наслідків нестабільності в Тайванській протоці — найімовірніше, переважить вигоди.

В економічному плані Китай уже погрожував застосувати каральні заходи. У грудні 2023 року Китай оголосив, що відновить тарифи на імпорт 12 видів товарів з Тайваню, які були визначені як безмитні згідно з двосторонньою Рамковою угодою про економічне співробітництво. Як і в минулому, Пекін може заборонити імпорт окремих сільськогосподарських і рибних продуктів із регіонів, які є оплотом Демократичної прогресивної партії. Він також може запровадити більш масштабні заборони, як, наприклад, коли після візиту Пелосі він зупинив імпорт понад 2000 з 3200 найменувань продуктів харчування з Тайваню.

Посилення примусових заходів з боку Пекіна не віщує вторгнення. Найімовірніше, їхня мета — чинити тиск на Тайбей, додавши головного болю для уряду і військових. Пекін також прагнутиме поглибити розкол і підірвати довіру до американського і тайванського урядів у тайванському суспільстві. Водночас активізація військової діяльності неминуче підвищить ризик нещасного випадку або ненавмисного зіткнення.

Слова та дії Вашингтона і Тайбея

Навіть якщо воєнний напад не за горами, ретельне управління цим перехідним періодом важливе для того, щоб напруженість не вийшла з-під контролю. У разі перемоги Лая тиск Китаю на Тайвань буде частково залежати від того, що скажуть і зроблять Тайбей та Вашингтон. На відміну від військових навчань, проведених після візиту Пелосі на Тайвань, наприклад, навчання Пекіна після зустрічі Цай з Кевіном Маккарті були хоча й значними, але більш обмеженими за тривалістю та інтенсивністю. Ймовірно, це стало відповіддю на зусилля Вашингтона і Тайбея щодо деескалації.

Запевнення, вже передані під час листопадового саміту Сі та Байдена, мають пом'якшити деякі з найгірших побоювань Пекіна щодо потенційного президентства Лая. Байден скористався цією можливістю, щоб прямо сказати Сі: американська політика "одного Китаю" не зміниться, а це означає, що Вашингтон не підтримає незалежність Тайваню. Перевірка, яку розділений тайванський уряд, імовірно, влаштує новому керівнику Демократичної прогресивної партії, також має заспокоїти Пекін.

Якщо Лай переможе, то надмірна реакція одразу після виборів може спрацювати проти інтересів Пекіна. Це зменшить імовірність того, що адміністрація Лая займе помірковану позицію в день інавгурації та зруйнує нещодавні здобутки в американсько-китайських відносинах. У результаті, можливо, Китай спочатку посилить тиск у відносно непомітні способи та прибереже більш рішучу та відкриту відповідь для інавгурації 20 травня. Реакція Пекіна частково залежатиме від того, що скаже Лай того дня, а також від американсько-китайсько-тайванської взаємодії в період з 13 січня по 20 травня. Цей чотиримісячний період матиме вирішальне значення для всіх трьох сторін, щоб повідомити про наміри, побоювання та очікування.

В ідеалі Пекін має перейти до двостороннього підходу, який чутливіше реагує на настрої тайванців, беручи до уваги те, як примус заважає його ж цілям об'єднання. Однак такий перехід малоймовірний, оскільки тягар підтримання стабільності та дисципліни значною мірою покладається на Тайбей і Вашингтон. Як мінімум, Пекін повинен заздалегідь повідомляти про свої наміри — зокрема про можливі військові навчання — щоб привнести в події певну передбачуваність, як він це робив перед візитом Пелосі.

Потенційний президент Лай зацікавлений у тому, щоб почати свій термін з поміркованості, за яку він виступав у передвиборчій кампанії.

• По-перше, йому потрібно буде переконати значну частину населення, яка не голосувала за нього, що він буде твердою рукою біля керма.
• По-друге, щоб підхід його адміністрації до двосторонньої і зовнішньої політики був успішним, йому необхідно завоювати довіру Вашингтона, розвіявши сумніви щодо того, чи буде він дотримуватися більш радикального підходу до двосторонньої політики. Для цього Лай у разі свого обрання має дати зрозуміти через канали зв'язку з Пекіном, що він зацікавлений у пошуку шляхів відновлення діалогу і співпраці між двома країнами, заморожених з 2016 року. Хоча він не може політично схвалити консенсус 1992 року, йому, як і Цай, слід у своїй інавгураційній промові закликати до того, щоб справи між берегами протоки велися згідно з конституцією Тайваню. Оскільки в конституції є згадки про "єдиний Китай", це дасть змогу частково задовольнити політичні умови Пекіна, не відмовляючись від позиції партії Лая.

Вашингтон, зі свого боку, повинен чітко заявити про свою незмінну прихильність політиці "одного Китаю" і відсутність підтримки незалежності Тайваню. Адміністрація Байдена повинна прагнути підтримувати відкриті лінії зв'язку з Пекіном щодо питання Тайваню. Навіть якщо в рік виборів публічні заяви з цього питання будуть занадто ризикованими для Байдена, приватні запевнення все одно можна передати. Адміністрація також має зробити все можливе для координації дій із членами Конгресу (на республіканців буде важко вплинути, але робота з демократами, як і раніше, важлива), щоб звести до мінімуму ризик того, що законодавча влада підірве зусилля з демонстрації спадкоємності у двосторонніх відносинах. Це висока планка в політично напружений рік, але важливо, щоб позиція Вашингтона залишалася стійкою на тлі політичних змін у Тайбеї після виборів.

Про автора

Аманда Хсіао — старша аналітикиня Міжнародної кризової групи з Китаю, що розташована неподалік Тайбея.