Раздробленность оборонной промышленности ЕС как стратегический недостаток

Когда в прошлом году Россия вторглась в Украину, европейский континент оказался не готов к войне. Неприятие крупномасштабных конфликтов настолько укоренилось в Европе, что многие лидеры были неспособны поверить, что Россия осуществит такое вторжение, несмотря на неоднократные предупреждения, такие как незаконная аннексия Крыма в 2014 году. Окончание Холодной войны заставило многие европейские страны сократить свои оборонные бюджеты, а дальнейшие сокращения после финансового кризиса 2008 года наряду с систематическим недостатком инвестиций в оборонный сектор только ослабили оборонную инфраструктуру континента. Это, в сочетании со все более дорогими оборонными технологиями, привело к сокращению объемов национальных вооруженных сил и запасов, что, в свою очередь, ограничило оперативные возможности и эффективность европейских армий.

Фокус перевел статью Паула Альварес-Коучейру о том, в каком состоянии находится европейская оборонная промышленность, и почему это огромный вызов для ЕС.

Российское вторжение заставило Европейский Союз осознать собственные структурные уязвимости, которые подрывают способность блока защитить себя в будущем конфликте. Война в Украине также создала новые проблемы для оборонной промышленности, поскольку расходники на военные нужды поступают из и так ограниченных национальных запасов, которые трудно пополнить при нынешних темпах производства. Задержки в цепочке поставок и чрезмерная зависимость Европы от импорта критически важного сырья, необходимого для разработки передовых систем вооружений, еще больше затянули сроки производства. Все это подчеркивает раздробленность европейской оборонной системы, которая отчаянно нуждается в капитальном ремонте.

Однако при проактивном подходе война может стать катализатором, который подтолкнет европейские страны к решению проблемы фрагментации оборонной промышленности и тех ограничений, которые выявил конфликт. Есть несколько элементов, над которыми Европейский Союз может поработать, чтобы противостоять растущим глобальным угрозам со стороны России и Китая.

• Во-первых, хотя анализ безопасности, проведенный для Стратегического компаса по безопасности и обороне, является позитивным шагом в направлении оборонного сотрудничества, Европейский Союз должен определить гораздо более конкретные области, которые помогут проложить путь к устранению общих угроз.
• Во-вторых, страны должны ставить европейские стратегические приоритеты выше национальных политических интересов, что является ключевым недостатком Европейского Союза.
• В-третьих, Европейский Союз и его союзники, включая США, должны признать, что развитие более мощной европейской оборонной промышленности укрепит НАТО и позволит США направить больше ресурсов в Индо-Тихоокеанский регион. Наконец, европейская оборонная промышленность должна использовать свою коллективную силу и предпринимать больше совместных политических усилий, чтобы компенсировать индивидуальные слабости по мере роста глобальных угроз.

Что мешает Европе сотрудничать?

В настоящее время европейская оборонная промышленность состоит из разрозненных национальных отраслей, которым трудно сотрудничать в интересах континентальной обороны. На протяжении десятилетий Европейский Союз признавал эту проблему, но она сохраняется. В основе проблемы лежат три основных структурных фактора:

• вопросы обороны решаются в основном на национальном, а не на общеевропейском уровне;
• Европейский Союз исторически не имеет общего стратегического оборонного видения;
• Соединенные Штаты препятствуют развитию европейской оборонной промышленности.

Большая часть этой фрагментации относится к раннему периоду существования Европейского Союза. Учредительный договор Европейского Союза разрешил государствам-членам создавать изолированные внутренние отрасли, которые со временем превратились в систему с высокой степенью избыточности и дублирования усилий. Добавление этого положения в договор сыграло решающую роль в продвижении проекта Европейского союза, поскольку требование к странам отказаться от национальной безопасности в пользу наднациональной структуры завело бы переговоры в тупик. Однако это положение позволило странам-участницам продолжать изолировать свои национальные оборонные предприятия, даже когда состояние глобальной безопасности требовало усиления сотрудничества.

Сильной, единой европейской оборонной промышленной базы просто не существует. Неэффективность, возникающая в результате системной раздробленности, привела к дефициту продукции и поставок. Таким образом, многие европейские страны предпочли полагаться на существующие иностранные готовые решения, такие как уже разработанные американские продукты, или на разработку отечественных продуктов в ущерб разработке новых решений в рамках ЕС.

По состоянию на прошлый год, в Европе эксплуатируется более чем в пять раз больше систем вооружений, чем в США в определенных категориях, включая основные боевые танки, истребители, подводные лодки и различные типы боеприпасов. Такой зоопарк систем осложняет логистику и сотрудничество в обслуживании оборудования между государствами. Совместное обслуживание и оперативная совместимость потребуют, чтобы все европейские вооруженные силы использовали одни и те же системы вооружений.

Вторым фактором раздробленности является отсутствие стратегического руководства со стороны Европейского Союза. Позволяя странам самим контролировать вопросы обороны, Европейский Союз изо всех сил старается выработать общее видение. Стратегический компас ЕС, опубликованный в марте 2022 года, стал первым случаем, когда Европейский Союз представил общую оценку геополитических угроз и вызовов. Ранее каждая страна проводила индивидуальный анализ стратегических угроз.

В ЕС действует Общая политика безопасности и обороны, но, несмотря на свое название, она не определяет общее видение обороны. Вместе с Общей внешней политикой и политикой безопасности она составляет внешнюю политику и политику безопасности Европейского Союза. Последний документ обеспечивает дипломатический зонтик для продвижения и сохранения европейских ценностей, в то время как первый имеет более целенаправленную миссию по урегулированию кризисов и оказанию помощи регионам, представляющим интерес. Исторически сложилось так, что НАТО отвечало за территориальную безопасность Европы и предотвращение внешних угроз, а отдельные страны занимались интересующими их регионами, как это делала Франция в Сахеле. Вторжение России в Украину заставило Европейский Союз признать, что ему необходимо взять бразды своей территориальной безопасностью в свои руки, а не пассивно полагаться на НАТО как гаранта своей безопасности.

Третьей причиной европейской оборонной фрагментации являются Соединенные Штаты. С начала 20-го века, но особенно после Второй мировой войны, Европа стала больше зависеть от Соединенных Штатов в плане гарантий безопасности. Это дало Соединенным Штатам значительное влияние на европейскую оборону. Американское правительство использовало свое влияние, чтобы удержать Европейский Союз от развития оборонных амбиций, опасаясь, что укрепление его оборонных позиций обесценит мощь НАТО. Это, в свою очередь, негативно скажется на стратегических амбициях США и создаст конкуренцию для американской оборонной промышленности. Однако, как это ни парадоксально, Соединенные Штаты также продолжали оказывать давление на европейских союзников, чтобы те увеличили свои расходы на оборону и вносили вклад в трансатлантический альянс наравне с США.

После распада Советского Союза западноевропейские страны резко снизили свою заинтересованность и расходы на оборону. В 1998 году госсекретарь США Мадлен Олбрайт выступила перед Советом НАТО в Брюсселе и заявила, что любые усилия по развитию европейской обороны не должны дублировать существующие усилия или дискриминировать не членов ЕС. Другими словами, европейская оборона не должна конкурировать с оборонными возможностями, предоставляемыми Соединенными Штатами. Хотя в ее речи также содержалась поддержка развития оборонной промышленности ЕС, повторение американскими чиновниками ее предупреждения в последующие годы привело к тому, что де-факто она стала проводить политику подчинения Соединенным Штатам.

Хотя Вашингтон с тех пор приветствовал оборонные инициативы ЕС, такие как программа постоянного структурированного сотрудничества, расширение европейской оборонной промышленности в корне противоречит оборонно-промышленным интересам США в Европе. Американские политики, чьи избиратели зависят от занятости в оборонном производстве, решительно защищают эти интересы. Таким образом, из-за океана поступают противоречивые послания. С одной стороны, Белый дом и Министерство обороны поддерживают новые европейские оборонные инициативы, но с другой стороны, партнеры американской оборонной промышленности и другие представители правительства относятся к этим инициативам неохотно и даже враждебно. В результате Европейский Союз не решается выдвигать проекты без полной поддержки своего самого важного союзника.

Война в Украине подчеркивает недочеты

Полномасштабное вторжение России в Украину высветило существенные недостатки существующей системы обороны, включая быстрое истощение запасов, чрезмерную зависимость от импорта важнейших видов сырья и полупроводников, а также задержку обещанного увеличения оборонного бюджета.

Европейские поставки оборудования и боеприпасов в Украину создали двойные проблемы для континента. С одной стороны, возобновление конвенционального конфликта напомнило странам НАТО о том, каких ресурсов требует такая война, особенно учитывая, что эти страны после окончания холодной войны вели только асимметричные конфликты со значительным превосходством. С другой стороны, европейская оборонная промышленность большую часть своего существования работала в мирное время и пока не в состоянии увеличить производство в достаточной степени, чтобы пополнить истощающиеся запасы. Например, Франция летом отправила в Киев 18 гаубиц Caesar, что составляет четверть от общего запаса, на замену которой потребуется не менее 18 месяцев. Годового производства 155-мм артиллерийских снарядов в США, по оценкам, хватит менее чем на две недели боевых действий в Украине, а производство артиллерийских снарядов в Европе составляет лишь малую часть от годового производства в США. В попытке начать восстановление национальных запасов, переданных Украине, несколько европейских государств согласились совместно закупить миллион боеприпасов, в основном 155-мм снарядов, в течение двухлетнего периода с возможностью расширения программы. В настоящее время в результате конфликта запасы боеприпасов в европейских странах значительно истощены.

Война также показала, что Европа слишком сильно зависит от импорта критически важного сырья и полупроводников. Европа зависит от России и Украины в поставках газа, бензина и других критически важных материалов. Кроме того, из-за пандемии COVID-19 и вызванного ею глобального экономического кризиса международные цепочки поставок страдали от задержек. Европейская оборонная промышленность не смогла получить доступ к критически важному сырью, такому как марганец, который используется для производства литиевых батарей, учитывая растущий спрос в военное время.

Блок начал решать эти проблемы. Дефицит поставок полупроводников и их растущее использование в различных отраслях промышленности, особенно в военных системах вооружения, вызвали обеспокоенность по поводу отсутствия диверсификации в их производстве, которое базируется преимущественно на Тайване. В ответ на это Европейский союз официально оформил свое предложение о принятии закона о европейских чипах, направленного на снижение зависимости Европы от иностранных поставок, которая, по его оценкам, удвоится к 2030 году. Однако необходимо сделать гораздо больше для того, чтобы Европейский Союз мог постоянно удовлетворять свои оборонные потребности.

Наконец, российское вторжение в Украину высветило жесткость и медлительность европейской бюрократии. Спустя всего несколько дней после вторжения России в Украину Германия объявила о создании специального фонда в размере 100 миллиардов евро для военных закупок. Она также пообещала выделить более 2% валового внутреннего продукта Германии на оборону к 2024 году, что является отходом от политики политической сдержанности в вопросах обороны и безопасности, проводившейся на протяжении десятилетий. Союзники приветствовали решение Берлина, тем более что в прошлом Германию подвергали резкой критике за отставание от союзников по НАТО в расходах на оборону, несмотря на то, что она является одной из крупнейших экономик ЕС. Однако спустя почти год после этого заявления прогресс все еще недостаточен. Германия не увеличила оборонные закупки и с трудом заменяет оружие и боеприпасы, переданные Украине, не говоря уже о ликвидации пробелов, существовавших до вторжения. Более того, оборонный бюджет Германии на 2023 год сократился на 300 млн евро, при этом к концу года была выплачена лишь небольшая часть специального фонда.

Политические препятствия для расширения сотрудничества

Многие из этих проблем можно было бы решить путем улучшения сотрудничества в области обороны между европейскими странами. Европейский Союз пытается стимулировать это с помощью таких программ, как Постоянное структурированное сотрудничество, которое было создано в 2017 году Европейским оборонным агентством. В рамках этого соглашения европейские государства создали несколько совместных проектов для лучшей интеграции оборонного потенциала на уровне ЕС. Наиболее значимыми из них, учитывая их масштаб и сложность, являются European Patrol Corvette и Future Combat Air System.

Проект European Patrol Corvette координируемый Италией при участии Франции, Греции и Испании, стартовал в 2019 году. В рамках проекта планируется разработка, производство и эксплуатация 20 кораблей для ВМС стран-участниц, первый класс которых будет введен в строй к 2030 году. В рамках программы создана собственная цепочка поставок, состоящая из 40 компаний в 12 европейских странах. Руководит проектом Naviris, совместное предприятие, созданное в 2018 году французской судостроительной компанией Naval Group и итальянской судостроительной компанией Fincantieri. Обе компании дополняют друг друга, и большинство их сфер деятельности не пересекаются, что облегчает их партнерство и доказывает, что сотрудничество возможно в сильно фрагментированной среде. Это прекрасный пример того, как могут сотрудничать производители оборонной продукции в Европейском Союзе.

Сотрудничество такого масштаба в значительной степени зависит от политических отношений между странами-членами. В последние годы отношения между Францией и Италией были позитивными. Однако в 2017 году, когда компания Fincantieri попыталась приобрести контрольный пакет акций французского производителя коммерческих судов Chantiers de l'Atlantique, французское правительство немедленно вмешалось. Проект вызвал опасения по поводу риска потери рабочих мест и передачи технологий в Китай, учитывая сложившееся партнерство между Fincantieri и Государственной судостроительной корпорацией Китая. В итоге стороны пришли к соглашению, но когда сделка была завершена, Европейская комиссия заявила, "что сделка может нанести ущерб конкуренции [на] европейском и глобальном уровне", ссылаясь также на монополистические тенденции в судостроительной промышленности. Это решение забило последний гвоздь в гроб попытки слияния. Таким образом, хотя проект европейского патрульного корвета достиг значительного прогресса, все еще существует возможность того, что промышленные или политические разногласия могут приостановить или прекратить проект.

В отличие от этого, программа Future Combat Air System столкнулась с проблемами с самого начала. Сложности возникли в основном из-за политических разногласий между Францией и Германией, двумя странами, возглавляющими проект. Ряд разногласий привел к переносу демонстрационного полета с 2025 года на 2028 год. Последняя задержка произошла в конце 2022 года, когда основные подрядчики, Airbus и Dassault Aviation, не смогли договориться о разделении труда при создании истребителя нового поколения. Группа сталкивается со все новыми трудностями в разработке, включая завершение проектирования систем, и уже публично заявила, что ожидать полного завершения программы к 2040 году нереально.

Что еще хуже, в марте 2022 года правительство Германии объявило, что оно закупит 35 истребителей F-35 для замены своего парка ударных самолетов Tornado, вместо того чтобы ждать завершения проекта. Это усугубило дипломатическую напряженность в отношениях с Францией, а провал программы вызвал дальнейшие колебания в европейском оборонно-промышленном сотрудничестве. В конечном счете, раздробленность европейской оборонной промышленности означает, что компании воспринимают друг друга скорее как соперников, чем как партнеров, а государства-члены ЕС часто вступают в конфликт из-за противоречивых политических и экономических приоритетов.

Шаги вперед для европейской обороны

Хотя эти программы являются шагом в правильном направлении, их недостаточно. Война в Украине обнажила структурные уязвимости в оборонной промышленности Европейского Союза, которые могут подорвать способность континента защитить себя в потенциальном будущем конфликте. Однако, сделав несколько простых шагов, Европейский Союз может начать решать эти давние проблемы раздробленности и изоляции в сфере обороны.

• Во-первых, основываясь на масштабных целях, определенных в Стратегическом компасе, Европейский Союз в сотрудничестве со странами-членами и оборонной промышленностью должен определить более конкретные направления, которые помогут упорядочить поставки и проложить путь к достижению некоторых из указанных целей. В документе подчеркивается необходимость ускоренного реагирования на кризисные ситуации, повышения способности противостоять угрозам, дальнейших инвестиций в оборонный потенциал и улучшения сотрудничества, однако в нем нет дорожной карты того, как это сделать. Несмотря на усилия, направленные на сотрудничество, включая программу стимулирования в размере 500 миллионов евро под названием "Усиление европейской оборонной промышленности через общие закупки", этого недостаточно для поддержки необходимых реформ. Этот проект является лишь краткосрочным решением проблемы истощения запасов. Оборонная промышленность требует долгосрочного планирования, особенно в то время, когда беспрецедентные кризисы случаются все чаще.
• Во-вторых, государства-члены должны признать, что европейские стратегические инициативы важнее их индивидуальных политических приоритетов, потому что сила Европейского Союза в его сплоченности. Европейский Союз долгое время функционировал без четкого стратегического направления в связи с длительным периодом мира на континенте. Однако теперь, когда война в Украине положила этому конец, Европейский Союз больше не может позволить себе роскошь действовать в условиях предполагаемого вечного мира. Страны-члены должны чаще сотрудничать в разработке оборонной стратегии ЕС, аналогичной Стратегии национальной безопасности США, и уделять приоритетное внимание сотрудничеству по вопросам, имеющим стратегическое значение.
• В-третьих, Соединенные Штаты должны признать, что развитие мощной европейской оборонной промышленности укрепит НАТО и позволит США направить больше ресурсов в Индо-Тихоокеанский регион. США официально сместили свой фокус на Индо-Тихоокеанский регион после публикации Стратегии национальной безопасности в 2017 году, но война в Украине отвлекла средства от этой инициативы и замедлила ее продвижение. Развитие надежной и скоординированной европейской оборонной промышленности позволит европейским государствам сосредоточиться на ближайших конфликтах, таких как война в Украине, в то время как Соединенные Штаты смогут направить больше ресурсов на реализацию своей индо-тихоокеанской стратегии.
• Наконец, Европейский Союз должен использовать свою силу как группа и предпринимать больше совместных политических усилий, чтобы компенсировать индивидуальные слабости. Европейская комиссия предложила Европейский закон о критически важном сырье, который направлен на укрепление производственно-сбытовой цепочки ЕС и снижение зависимости от импорта стратегического сырья. Частью предложения является система совместных закупок обработанных и необработанных материалов, которая будет агрегировать спрос в Европейском Союзе и искать предложения от поставщиков для удовлетворения совокупного спроса. В случае успеха и отсутствия бюрократических проволочек такая инициатива может принести значительную пользу европейской промышленности.

Европейский Союз уже давно признал необходимость расширения внутреннего сотрудничества в области обороны и предпринял определенные усилия для этого. Война в Украине высветила слабые стороны, но также дает возможность укрепить систему. Чтобы обеспечить свою безопасность, Европейскому Союзу необходимо полностью консолидировать сплоченную оборонную промышленную базу с общим стратегическим видением, которое позволит ему конкурировать со своими союзниками и противниками в многополярном мире.

Об авторе

Паула Альварес-Коучейру – аналитик по перспективному анализу в отделе стратегии компании Navantia (Мадрид, Испания).