Роздробленість оборонної промисловості ЄС як стратегічний недолік

Коли минулого року Росія вторглася до України, європейський континент виявився не готовим до війни. Неприйняття великомасштабних конфліктів настільки укоренилося в Європі, що багато лідерів були нездатні повірити, що Росія здійснить таке вторгнення, незважаючи на неодноразові попередження, такі як незаконна анексія Криму у 2014 році. Закінчення холодної війни змусило багато європейських країн скоротити свої оборонні бюджети, а подальші скорочення після фінансової кризи 2008 року разом із систематичним недоліком інвестицій в оборонний сектор лише послабили оборонну інфраструктуру континенту. Це, у поєднанні з дедалі дорожчими оборонними технологіями, призвело до скорочення обсягів національних збройних сил і запасів, що, зі свого боку, обмежило оперативні можливості й ефективність європейських армій.

Фокус переклав статтю Паула Альварес-Коучейри про те, в якому стані знаходиться європейська оборонна промисловість, і чому це є величезним викликом для ЄС.

Російське вторгнення змусило Європейський Союз усвідомити власні структурні уразливості, які підривають здатність блоку захистити себе у майбутньому конфлікті. Війна в Україні також створила нові проблеми для оборонної промисловості, оскільки розхідники на військові потреби надходять з і так обмежених національних запасів, які важко поповнити за нинішніх темпів виробництва. Затримки в ланцюжку поставок і надмірна залежність Європи від імпорту критично важливої сировини, необхідної для розробки передових систем озброєнь, ще більше затягнули терміни виробництва. Все це підкреслює роздробленість європейської оборонної системи, яка відчайдушно потребує капітального ремонту.

Однак за проактивного підходу війна може стати каталізатором, який підштовхне європейські країни до вирішення проблеми фрагментації оборонної промисловості та тих обмежень, які виявив конфлікт. Є кілька елементів, над якими Європейський Союз може попрацювати, щоб протистояти підвищеним глобальним загрозам із боку Росії та Китаю.

• По-перше, хоча аналіз безпеки, проведений для Стратегічного компасу з безпеки й оборони, є позитивним кроком у напрямку оборонної співпраці, Європейський Союз має визначити набагато конкретніші галузі, які допоможуть прокласти шлях до усунення спільних загроз.
• По-друге, країни повинні ставити європейські стратегічні пріоритети вище за національні політичні інтереси, що є ключовим недоліком Європейського Союзу.
• По-третє, Європейський Союз та його союзники, враховуючи США, мають визнати, що розвиток потужнішої європейської оборонної промисловості зміцнить НАТО і дозволить США спрямувати більше ресурсів до Індо-Тихоокеанського регіону. Нарешті, європейська оборонна промисловість має використовувати свою колективну силу і робити більше спільних політичних зусиль, щоб компенсувати індивідуальні слабкості зі зростанням глобальних загроз.

Що заважає Європі співпрацювати?

Наразі європейська оборонна промисловість складається з розрізнених національних галузей, яким важко співпрацювати на користь континентальної оборони. Упродовж десятиліть Європейський Союз визнавав цю проблему, але вона зберігається. В основі проблеми лежать три основні структурні фактори:

• питання оборони вирішуються переважно на національному, а не на загальноєвропейському рівні;
• Європейський Союз історично немає загального стратегічного оборонного бачення;
• Сполучені Штати перешкоджають розвитку європейської оборонної промисловості.

Більшість цієї фрагментації належить до раннього періоду існування Європейського Союзу. Установчий договір Європейського Союзу дозволив державам-членам створювати ізольовані внутрішні галузі, які згодом перетворилися на систему з високим ступенем надмірності та дублювання зусиль. Додавання цього положення до договору відіграло вирішальну роль у просуванні проєкту Європейського Союзу, оскільки вимога до країн відмовитися від національної безпеки на користь наднаціональної структури завела б переговори у глухий кут. Однак це положення дозволило країнам-учасницям продовжувати ізолювати свої національні оборонні підприємства, навіть коли стан глобальної безпеки потребував посилення співпраці.

Сильної, єдиної європейської оборонної промислової бази просто немає. Неефективність, що виникає внаслідок системної роздробленості, призвела до дефіциту продукції та поставок. Так, багато європейських країн надали перевагу покладатися на наявні іноземні готові рішення, такі як вже розроблені американські продукти, або на розробку вітчизняних продуктів на шкоду розробці нових рішень у межах ЄС.

Станом на минулий рік у Європі експлуатується більш ніж у п'ять разів більше систем озброєнь, ніж у США у певних категоріях, враховуючи основні бойові танки, винищувачі, підводні човни та різні типи боєприпасів. Такий зоопарк систем ускладнює логістику та співпрацю щодо обслуговування обладнання між державами. Спільне обслуговування та оперативна сумісність вимагатимуть, щоб усі європейські збройні сили використовували ті самі системи озброєнь.

Другим чинником роздробленості є відсутність стратегічного керівництва з боку Європейського Союзу. Дозволяючи країнам самим контролювати питання оборони, Європейський Союз щосили намагається виробити спільне бачення. Стратегічний компас ЄС, опублікований у березні 2022 року, став першим випадком, коли Європейський Союз представив загальну оцінку геополітичних загроз і викликів. Раніше кожна країна проводила індивідуальний аналіз стратегічних загроз.

У ЄС діє Загальна безпекова й оборонна політика, але, незважаючи на свою назву, вона не визначає загальне бачення оборони. Разом із Загальною зовнішньою політикою та політикою безпеки вона становить зовнішню політику та політику безпеки Європейського Союзу. Останній документ забезпечує дипломатичну парасольку для просування та збереження європейських цінностей, тоді як перша має більш цілеспрямовану місію з врегулювання криз та надання допомоги регіонам, що становлять інтерес. Історично склалося так, що НАТО відповідало за територіальну безпеку Європи та запобігання зовнішнім загрозам, а окремі країни займалися регіонами, які їх цікавлять, як це робила Франція в Сахелі. Вторгнення Росії в Україну змусило Європейський Союз визнати, що йому необхідно взяти кермо своєю територіальною безпекою до своїх рук, а не пасивно покладатися на НАТО як гаранта своєї безпеки.

Третьою причиною європейської оборонної фрагментації є Сполучені Штати. З початку 20-го століття, але особливо після Другої світової війни, Європа стала більше залежати від Сполучених Штатів у плані гарантій безпеки. Це дало Сполученим Штатам значний вплив на оборону Європи. Американський уряд використав свій вплив, щоб утримати Європейський Союз від розвитку оборонних амбіцій, побоюючись, що зміцнення його оборонних позицій знецінить міць НАТО. Це, зі свого боку, негативно позначиться на стратегічних амбіціях США та створить конкуренцію американській оборонній промисловості. Однак, як це не парадоксально, Сполучені Штати також продовжували чинити тиск на європейських союзників, щоб ті збільшили свої витрати на оборону та вносили внесок у трансатлантичний альянс нарівні зі США.

Після розпаду Радянського Союзу західноєвропейські країни різко знизили свою зацікавленість та витрати на оборону. У 1998 році держсекретарка США Мадлен Олбрайт виступила перед Радою НАТО в Брюсселі і заявила, що будь-які зусилля щодо розвитку європейської оборони не повинні дублювати наявні зусилля або дискримінувати не членів ЄС. Інакше кажучи, європейська оборона не повинна конкурувати з оборонними можливостями, які надає Сполучені Штати. Хоча в її промові також була підтримка розвитку оборонної промисловості ЄС, повторення американськими чиновниками її попередження в наступні роки призвело до того, що де-факто вона почала проводити політику підпорядкування Сполученим Штатам.

Хоча Вашингтон із того часу схвалював оборонні ініціативи ЄС, такі як програма постійного структурованого співробітництва, розширення європейської оборонної промисловості докорінно суперечить оборонно-промисловим інтересам США в Європі. Американські політики, виборці яких залежать від зайнятості в оборонному виробництві, рішуче захищають ці інтереси. Так, через океан надходять суперечливі послання. З одного боку, Білий дім і Міністерство оборони підтримують нові європейські оборонні ініціативи, але з іншого боку, партнери американської оборонної промисловості й інші представники уряду ставляться до цих ініціатив неохоче та навіть вороже. Зрештою Європейський Союз не наважується висувати проєкти без повної підтримки свого найважливішого союзника.

Війна в Україні наголошує на недоліках

Повномасштабне вторгнення Росії в Україну висвітлило суттєві недоліки наявної системи оборони, враховуючи швидке виснаження запасів, надмірну залежність від імпорту найважливіших видів сировини та напівпровідників, а також затримку обіцяного збільшення оборонного бюджету.

Європейські постачання обладнання та боєприпасів до України створили подвійні проблеми для континенту. З одного боку, відновлення конвенційного конфлікту нагадувало країнам НАТО про те, яких ресурсів вимагає така війна, особливо з огляду на те, що ці країни після закінчення холодної війни вели лише асиметричні конфлікти зі значною перевагою. З іншого боку, європейська оборонна промисловість більшу частину свого існування працювала в мирний час і поки не в змозі збільшити виробництво достатньою мірою, щоб поповнити запаси, що виснажуються. Наприклад, Франція влітку відправила до Києва 18 гаубиць Caesar, що становить чверть від загального запасу, на заміну якої потрібно не менше 18 місяців. Річного виробництва 155-мм артилерійських снарядів у США, за оцінками, вистачить менш як на два тижні бойових дій в Україні, а виробництво артилерійських снарядів у Європі становить лише малу частину від річного виробництва у США. У спробі розпочати відновлення національних запасів, переданих Україні, кілька європейських держав погодилися спільно закупити мільйон боєприпасів, переважно 155-мм снарядів, протягом дворічного періоду з можливістю розширення програми. Нині внаслідок конфлікту запаси боєприпасів у країнах значно виснажені.

Війна також показала, що Європа надто залежить від імпорту критично важливої сировини та напівпровідників. Європа залежить від Росії та України у постачанні газу, бензину й інших критично важливих матеріалів. Крім того, через пандемію COVID-19 та викликану нею глобальну економічну кризу міжнародні ланцюжки поставок страждали від затримок. Європейська оборонна промисловість не змогла отримати доступ до критично важливої сировини, такої як марганець, який використовується для виробництва літієвих батарей, враховуючи підвищений попит у воєнний час.

Блок розпочав вирішувати ці проблеми. Дефіцит поставок напівпровідників та їх високе використання у різних галузях промисловості, особливо у військових системах озброєння, викликали стурбованість з приводу відсутності диверсифікації у їхньому виробництві, яке базується переважно на Тайвані. У відповідь на це Європейський Союз офіційно оформив свою пропозицію щодо ухвалення закону про європейські чипи, спрямованого на зниження залежності Європи від іноземних поставок, яка, за його оцінками, подвоїться до 2030 року. Однак необхідно зробити набагато більше, щоб Європейський Союз міг постійно задовольняти свої оборонні потреби.

Зрештою, російське вторгнення в Україну висвітлило жорсткість та повільність європейської бюрократії. Через кілька днів після вторгнення Росії в Україну Німеччина оголосила про створення спеціального фонду в розмірі 100 мільярдів євро для військових закупівель. Вона також пообіцяла виділити понад 2% валового внутрішнього продукту Німеччини на оборону до 2024 року, що є відходом від політики політичної стриманості у питаннях оборони та безпеки, що проводилася протягом десятиліть. Союзники схвалили рішення Берліна, тим паче, що в минулому Німеччину піддавали різкій критиці за відставання від союзників по НАТО у видатках на оборону, незважаючи на те, що вона є однією з найбільших економік ЄС. Однак майже через рік після цієї заяви прогрес все ще недостатній. Німеччина не збільшила оборонні закупівлі й насилу замінює зброю та боєприпаси, передані Україні, не кажучи вже про ліквідацію прогалин, що існували до вторгнення. Ба більше, оборонний бюджет Німеччини на 2023 рік скоротився на 300 млн євро, при цьому до кінця року було виплачено лише невелику частину спеціального фонду.

Політичні перешкоди для розширення співробітництва

Більшість з цих проблем можна було б вирішити шляхом покращення співробітництва в галузі оборони між європейськими країнами. Європейський Союз намагається стимулювати це за допомогою таких програм, як Постійна структурована співпраця, яка була створена у 2017 році Європейським оборонним агентством. У межах цієї угоди європейські держави створили кілька спільних проєктів для кращої інтеграції оборонного потенціалу на рівні ЄС. Найбільш значущими з них, враховуючи їх масштаб і складність, є European Patrol Corvette та Future Combat Air System.

Проєкт European Patrol Corvette, який координується Італією за участю Франції, Греції та Іспанії, стартував у 2019 році. У межах проєкту планується розробка, виробництво та експлуатація 20 кораблів для ВМС країн-учасниць, перший клас яких буде введений до 2030 року. У межах програми створено власний ланцюжок поставок, що складається із 40 компаній у 12 європейських країнах. Керує проєктом Naviris, спільне підприємство, створене у 2018 році французькою суднобудівною компанією Naval Group та італійською суднобудівною компанією Fincantieri. Обидві компанії доповнюють одна одну, і більшість їх сфер діяльності не перетинаються, що полегшує їхнє партнерство і доводить, що співпраця можлива у сильно фрагментованому середовищі. Це чудовий приклад того, як можуть співпрацювати виробники оборонної продукції у Європейському Союзі.

Співпраця такого масштабу значною мірою залежить від політичних відносин між країнами-членами. В останні роки відносини між Францією та Італією були позитивними. Однак у 2017 році, коли компанія Fincantieri спробувала придбати контрольний пакет акцій французького виробника комерційних суден Chantiers de l'Atlantique, французький уряд негайно втрутився. Проєкт викликав побоювання з приводу ризику втрати робочих місць і передавання технологій до Китаю, враховуючи партнерство, що склалося між Fincantieri і Державною суднобудівною корпорацією Китаю. Зрештою сторони дійшли згоди, але коли угоду було завершено, Європейська комісія заявила, "що угода може завдати шкоди конкуренції [на] європейському та глобальному рівні", посилаючись також на монополістичні тенденції в суднобудівній промисловості. Це рішення забило останній цвях у труну спроби злиття. Так, хоча проєкт європейського патрульного корвету досяг значного прогресу, все ще існує можливість того, що промислові чи політичні розбіжності можуть призупинити чи припинити проєкт.

На відміну від цього, програма Future Combat Air System зіштовхнулася із проблемами із самого початку. Складнощі виникли переважно через політичні розбіжності між Францією та Німеччиною, двома країнами, які очолюють проєкт. Низка розбіжностей призвела до перенесення демонстраційного польоту з 2025 року на 2028 рік. Остання затримка відбулася наприкінці 2022 року, коли основні підрядники, Airbus та Dassault Aviation, не змогли домовитися про поділ праці під час створення винищувача нового покоління. Група стикається з новими труднощами в розробці, враховуючи завершення проєктування систем, і вже публічно заявила, що очікувати повного завершення програми до 2040 року нереально.

Що ще гірше, у березні 2022 року уряд Німеччини оголосив, що він закупить 35 винищувачів F-35 для заміни свого парку ударних літаків Tornado, замість чекати на завершення проєкту. Це посилило дипломатичну напруженість у відносинах із Францією, а провал програми викликав подальші коливання у європейському оборонно-промисловому співробітництві. Зрештою, роздробленість європейської оборонної промисловості означає, що компанії сприймають одна одну швидше як суперників, ніж як партнерів, а держави-члени ЄС часто вступають у конфлікт через суперечливі політичні та економічні пріоритети.

Кроки вперед для європейської оборони

Хоча ці програми є кроком у правильному напрямку, їх недостатньо. Війна в Україні оголила структурні уразливості в оборонній промисловості Європейського Союзу, які можуть підірвати здатність континенту захистити себе у майбутньому конфлікті. Однак, зробивши кілька простих кроків, Європейський Союз може розпочати вирішувати ці давні проблеми роздробленості й ізоляції у сфері оборони.

• По-перше, ґрунтуючись на масштабних цілях, визначених у Стратегічному компасі, Європейський Союз у співпраці з країнами-членами та оборонною промисловістю має визначити більш конкретні напрямки, які допоможуть упорядкувати постачання та прокласти шлях до досягнення деяких із зазначених цілей. У документі наголошується на необхідності прискореного реагування на кризові ситуації, підвищення здатності протистояти загрозам, подальших інвестицій в оборонний потенціал і покращення співпраці, однак у ньому немає дорожньої карти того, як це зробити. Незважаючи на зусилля, спрямовані на співпрацю, враховуючи програму стимулювання у розмірі 500 мільйонів євро під назвою "Посилення європейської оборонної промисловості через загальні закупівлі", цього недостатньо для підтримки необхідних реформ. Цей проєкт є лише короткостроковим вирішенням проблеми виснаження запасів. Оборонна промисловість потребує довгострокового планування, особливо тоді, коли безпрецедентні кризи трапляються все частіше.
• По-друге, держави-члени повинні визнати, що європейські стратегічні ініціативи важливіші за їхні індивідуальні політичні пріоритети, тому що сила Європейського Союзу в його згуртованості. Європейський Союз тривалий час функціонував без чіткого стратегічного спрямування у зв'язку із тривалим періодом миру на континенті. Однак тепер, коли війна в Україні поклала цьому кінець, Європейський Союз більше не може дозволити собі розкіш діяти за умов передбачуваного вічного світу. Країни-члени повинні частіше співпрацювати у розробці оборонної стратегії ЄС, аналогічної Стратегії національної безпеки США, та приділяти пріоритетну увагу співпраці з питань, що мають стратегічне значення.
• По-третє, Сполучені Штати повинні визнати, що розвиток потужної європейської оборонної промисловості зміцнить НАТО і дозволить США спрямувати більше ресурсів до Індо-Тихоокеанського регіону. США офіційно змістили свій фокус на Індо-Тихоокеанський регіон після публікації Стратегії національної безпеки у 2017 році, але війна в Україні відвернула кошти від цієї ініціативи та уповільнила її просування. Розвиток надійної та скоординованої європейської оборонної промисловості дозволить європейським державам зосередитись на найближчих конфліктах, таких як війна в Україні, тоді як Сполучені Штати зможуть спрямувати більше ресурсів на реалізацію своєї індо-тихоокеанської стратегії.
• Нарешті, Європейський Союз має використовувати свою силу як групу і докладати більше спільних зусиль, щоб компенсувати індивідуальні слабкості. Європейська комісія запропонувала Європейський закон про критично важливу сировину, який спрямований на зміцнення виробничо-збутового ланцюжка ЄС та зниження залежності від імпорту стратегічної сировини. Частиною пропозиції є система спільних закупівель оброблених та необроблених матеріалів, яка агрегуватиме попит у Європейському Союзі та шукатиме пропозиції від постачальників для задоволення сукупного попиту. У разі успіху та відсутності бюрократичної тяганини така ініціатива може принести значну користь європейській промисловості.

Європейський Союз уже давно визнав необхідність розширення внутрішньої співпраці в галузі оборони і доклав певних зусиль для цього. Війна в Україні висвітлила слабкі сторони, але дає можливість зміцнити систему. Щоб гарантувати свою безпеку, Європейському Союзу необхідно повністю консолідувати згуртовану оборонну промислову базу із загальним стратегічним баченням, яке дозволить йому конкурувати зі своїми союзниками та супротивниками у багатополярному світі.

Про автора

Паула Альварес-Коучейру — аналітик із перспективного аналізу у відділі стратегії компанії Navantia, що у Мадриді, Іспанія.