Политика США в Ираке: почему борьба с БААС не была успешной

"До прихода ночи вы загоните в подполье от 30 до 50 тысяч баасистов. И через шесть месяцев вы очень пожалеете об этом". Такое предупреждение от начальника местного отделения ЦРУ заставило бы большинство политиков пересмотреть свои действия. И все же американские власти в Ираке проигнорировали его и продолжили реализацию своего плана по устранению членов партии Баас с руководящих постов.

Фокус перевел статью Эммы Солсбери о невыученных уроках войны в Ираке.

Чтобы организовать процесс дебаасизации после оккупации Ирака в 2003 году, Соединенные Штаты разработали подход, который, по их заявлениям, во многом основывался на политике денацификации, проводившейся в оккупированной американцами зоне Западной Германии для достижения той же цели. Члены администрации Джорджа Буша-младшего опирались на аналогию между баасистским и и нацистским режимами, используя ее как оправдание самого вторжения и последующей политики. Несмотря на это, программа дебаасизации была плохо продумана и реализована, оказавшись крайне контрпродуктивной для безопасности и процветания послевоенного Ирака — Соединенные Штаты не смогли ни повторить успехи, ни избежать ошибок денацификации.

Причина не в том, что никто не проводил исследований. Напротив, Госдепартамент и ЦРУ провели их, и их рекомендации показали, что они выучили немецкие уроки: отстранение каждого члена партии нереально и нанесет серьезный ущерб функционированию новых государственных институтов. Проблема заключалась в том, что эти выводы проигнорировали Министерство обороны и Белый дом, которые считали своих региональных экспертов "слишком мягкими", чтобы должным образом изменить Ирак. Те, кто в конечном итоге несет ответственность за неудачи дебаасизации, позволили бюрократическим распрям и излишней самоуверенности сорвать цель создания мирного и демократического Ирака. Хотя дебаасизация могла бы так и не достичь своих целей, если бы немецкий пример изучили тщательнее, особенно учитывая многочисленные этнические, религиозные и политические расколы, которые потрясли Ирак после падения режима Баас, Министерство обороны упустило возможность избежать ошибок, уже совершенных в 1940-х годах. Уроки истории были выучены — просто не теми людьми.

Аналогия

Восстановление Западной Германии и Японии после окончания Второй мировой войны стало в американских кругах олицетворением успеха в развитии государства после вооруженного конфликта, и некоторые американские чиновники надеялись повторить эти успехи уже на ранних этапах планирования вторжения в Ирак. Буш и высокопоставленные лица в его администрации также напрямую использовали аналогии между иракским движением Баас и нацистской Германией. В своей речи в мае 2003 года, вскоре после начала американской интервенции, Буш прямо говорил об этом: "Некоторые считают, что демократия на Ближнем Востоке маловероятна, если не невозможна. … Эти же аргументы звучали и в другие времена в отношении других людей. После Второй мировой войны многие сомневались, что Германия и Япония с их историей автократического правления и агрессивными армиями смогут когда-либо функционировать как свободные и мирные общества".

Пол Бремер, архитектор дебаасизации, в своих мемуарах также прямо указал на эту связь: "Я считал абсолютно необходимым дать понять, что идеология баасистов… должна быть окончательно и полностью изгнана из общества, подобно тому, как американское правительство решило полностью изгнать нацизм из Германии в конце Второй мировой войны".

На первый взгляд, аналогия выглядит вполне уместной. В обоих случаях Соединенные Штаты стремились устранить авторитарный режим, совершивший серьезные преступления против человечества, и заменить его дружественным либерально-демократическим правительством. Нацистская партия и партия Баас имели схожую структуру: широкий членский состав, основанный на привилегиях, связанных с принадлежностью к партии, и небольшой внутренний круг высокопоставленных членов, управляющих партией. Шарль-Филип Давид и Карин Премон утверждают, что аналогия была логичной для США: Вторая мировая война была точкой отсчета, близкой сердцам неоконсерваторов в администрации Буша, а успех США в развитии государственных институтов в Германии был удачным положительным примером, необходимым для того, чтобы заручиться поддержкой общества в войне, которой могло бы и не быть.

Другие ученые вносят нотки скептицизма. Томас Маулуччи утверждает, что пример Германии использовался преимущественно как предлог, чтобы "создать впечатление продуманности оккупационной стратегии". Айсегуль Зерен утверждает, что Соединенные Штаты использовали аналогию изворотливо, чтобы "избавление от баасистов казалось таким же морально правильным, как и избавление от нацистов". А Томас Рикс отмечает, что аналогия дала администрации Буша тактическое преимущество, поскольку любого, кто выступал против их политики в Ираке, можно было представить как "моральный эквивалент Невилла Чемберлена: в лучшем случае как дураков, в худшем — как болванов".

Реализация денацификации

После падения Третьего рейха в 1945 году союзники и немецкий народ столкнулись с трудной задачей восстановления Германии и искоренения нацизма. На начальном этапе денацификации основное внимание уделялось роспуску нацистских организаций, увольнению нацистов с административных должностей и интернированию потенциальных военных преступников. Однако было трудно установить степень сотрудничества большинства людей с нацистским режимом. Значительная часть населения была вынуждена поддерживать военные действия нацистского режима, в том числе под страхом конфискации имущества и обязательного призыва в армию, и поэтому все эти люди могли быть обвинены в коллаборационизме в той или иной форме. Хотя многие из них явно пытались извлечь выгоду из своих отношений с нацистским режимом, многие другие по понятным причинам пришли к выводу, что коллаборационизм — единственный способ выжить. Определить степень причастности того или иного человека было сложно из-за отсутствия достоверной документации, поскольку бесчисленные досье и списки членов партии были уничтожены во время войны.

Поэтому американская военная администрация решила самостоятельно собирать данные с помощью "Фрагенбогенов" — подробных анкет из 131 пункта, предназначенных для выяснения карьерного пути и партийной принадлежности каждого взрослого человека, проживающего в контролируемой США зоне. Сотрудники Специального отдела использовали их для отнесения каждого человека к одному из пяти классов — от крупных преступников (класс I) до оправданных (класс V). Однако более 45 миллионов человек были так или иначе связаны с нацистской партией или аффилированными с ней организациями, и не было никакой гарантии, что они расскажут правду о своих действиях. Те, у кого были деньги или влияние, могли избежать подачи анкеты, а те, кто занимал второстепенные роли и послушно заполнял ее, теряли работу. Среди немецкого населения широко распространилось мнение, что Соединенные Штаты слишком много внимания уделяют ликвидации мелких элементов, а не наказанию тех, кто совершил серьезные преступления.

Денацификация проводилась спустя рукава, подтверждая убежденность многих о нереальности полного устранения всех бывших нацистов из профессиональной жизни. Изначально предполагалось, что в Германии будет достаточно не связанных с нацистами кадров для работы в государственных учреждениях. Но на деле оказалось, что большинство этих людей погибли или бежали во время войны, или были слишком слабы, чтобы работать, из-за страданий, причиненных режимом. Оставшиеся здоровые люди стали занимать должности, не соответствующие их компетенции, а мелкие коллаборационисты, обладавшие навыками и опытом, были уволены. Затем последовала череда амнистий, и в марте 1948 года программа денацификации была официально завершена. В мае 1951 года Бундестаг пошел дальше, приняв закон о восстановлении нацистских чиновников на государственной службе в соответствии со статьей 131 Конституции Германии — все, кто потерял работу, за исключением крупных преступников и агентов гестапо, получили право не только вернуться на работу, но и требовать возврата зарплаты за то время, что они не могли работать. Как метко подытожил Джон Херц, "процесс, начавшийся с массовых обвинений, повернул в сторону массовых исключений, а затем закончился массовыми оправданиями".

Реализация: дебаасизация

Впервые дебаасизация была подробно рассмотрена в ходе проекта "Будущее Ирака", который длился с июля 2002 года по апрель 2003 года и завершился отчетом о проблемах, с которыми Соединенные Штаты могут столкнуться после возможного вторжения в Ирак. На основе этого исследования, а также анализа опыта Германии, Госдепартамент и ЦРУ выступили за политику дебаасизации, направленную на отстранение только тех, кто находился на самом верху командно-управленческой структуры, или тех, кто совершил преступления. Этот подход подытожен в служебной записке госсекретарю Колину Пауэллу в 2002 году:

"Мы должны исключить участие в постсаддамовском политическом устройстве лишь небольшого числа представителей старого режима — верхних чинов партии Баас, военных и служб безопасности, а также всех осужденных военных преступников. Для поддержания порядка и создания нового жизнеспособного государства нам, скорее всего, потребуется помощь многих людей, так или иначе связанных со старым режимом. Тщательная проверка потенциальных руководителей, однако, необходима для поддержания доверия к любому правительству-преемнику, равно как и механизмы правосудия переходного периода для обеспечения ответственности за прошлые действия".

Но Министерство обороны считало, что региональные эксперты Госдепартамента "слишком мягкотелые", чтобы изменить Ирак, и вместо этого потребовало более широкой чистки с запретом на государственную службу для всех бывших членов партии. В декабре 2002 года Управление специального планирования министерства разработало президентскую директиву №24 по национальной безопасности, которая передавала контроль над послевоенным Ираком Министерству обороны и поручала дебаасизацию вновь созданному Управлению по восстановлению и гуманитарным вопросам под руководством генерал-лейтенанта Джея Гарнера. Не имея ни письменных инструкций, ни доступа ни к одному из документов Министерства обороны по послевоенному планированию, подготовленных ЦРУ или Госдепартаментом, Гарнер начал осуществлять прагматичный и поэтапный процесс дебаасизации, но ему мешала нехватка времени и ресурсов. Он приступил к работе всего за два месяца до окончания вторжения, и Министерство обороны настаивало на том, чтобы он нанимал только "политически приемлемых" сотрудников (то есть не из Госдепартамента).

В апреле 2003 года Министерство обороны заменило Управление по восстановлению и гуманитарным вопросам на Временную коалиционную администрацию — временный орган, который отвечал за государственное управление, дебаасизацию и реформирование вооруженных сил. Вскоре после этого Гарнер был внезапно заменен Бремером. Через несколько дней после прибытия в Багдад, в мае, Бремер издал приказ №1: "Дебаасизация иракского общества", который отстранял всех действительных членов партии Баас от должностей в государственном секторе и запрещал им в дальнейшем работать в правительстве. Бремер утверждал, что это коснется примерно 15 тысяч человек, но в течение следующих 18 месяцев более 30 тысяч членов партии были отстранены от своих должностей. Позже, в мае, Бремер издал приказ № 2: "Роспуск организаций", в соответствии с которым были распущены все части вооруженных сил, службы безопасности и соответствующие административные департаменты, а все их сотрудники были уволены.

В августе того же года временное правительство Ирака создало Высшую национальную комиссию по дебаасизации под председательством Ахмада Чалаби, бывшего изгнанника и ярого сторонника дебаасизации, который горячо поддерживал свержение Саддама Хусейна и хотел немедленно расширить рамки этого процесса. Еще до того, как Бремер официально передал контроль над осуществлением дебаасизации в ноябре, комиссия уже издала приказы, подтверждающие отстранение от государственных должностей всех, кто занимал один из четырех высших рангов в партии Баас. Несмотря на номинальное существование двухуровневого процесса обжалования под контролем судей, директивы Чалаби ясно давали понять, что этот процесс был скорее фикцией. Комиссию широко критиковали из-за закрытости, манипулятивности и больших полномочий: в ее решениях не было прозрачности, ее документы были недоступны для посторонних, и никто не имел права оценивать ее работу.

Бремер не считал, что навыки и опыт членов партии Баас делают их полезными для достижения целей США, и полностью проигнорировал рекомендацию Госдепартамента умерить темпы дебаасизации, чтобы сгладить переходный период: "Хотя это и неприятно, успех часто требует компромисса с людьми, связанными с предыдущим режимом. … [их можно] использовать для поддержки реконструкции, поддержания порядка, предоставления важных знаний о местной жизни и в качестве источника преемственности между прошлым и будущим".

Повальная чистка государственной службы в соответствии с Приказом №1, основанная на партийных званиях, а не на личных заслугах, лишила государственные учреждения Ирака опытных кадров. Предполагалось, что партийная элита не могла достичь своего высокого положения, не будучи коррумпированной или не совершая действий, нарушающих права человека. Однако 30 тысяч человек, лишенных своих должностей в соответствии с этим приказом, представляли не только высшее звено командного состава. Среди тех, кто потерял работу, были и те, кому пришлось вступить в партию, чтобы сохранить работу или получить надбавку, например, учителя, врачи и ученые, а также те, кто имел опыт работы в бюрократической системе управления иракским государством — фактически это парализовало государственные институты и свело насмарку опыт и навыки тысяч людей, которые могли бы помочь в восстановлении страны. Как предупредил Бремера начальник местного отделения ЦРУ незадолго до того, как был отдан приказ: "До прихода ночи вы загоните в подполье от 30 до 50 тысяч баасистов. И через шесть месяцев вы очень пожалеете об этом".

Расформирование иракской армии и спецслужб в соответствии с приказом №2 создало огромные проблемы с безопасностью, создав прослойку руководителей без полномочий, а с расформированием армии к ним добавились военнослужащие. Армия была развалена и разрознена после вторжения США, и ее перестройка для выполнения позитивных функций в новом иракском государстве потребовала бы тщательной проверки, особенно офицерского корпуса. Однако, просто избавившись от силовых структур, мы упустили огромную возможность помочь восстановить порядок и облегчить переход к новому правительству после Баас, как было указано в проекте "Будущее Ирака". Изначально министерство планировало взять существующие подразделения, вывести из них высокопоставленных баасистов и направить их на работу в рамках проекта реконструкции общества. Но вместо этого Бремер привел в действие собственный план. Он ошибочно полагал, что нельзя быть старшим офицером, не являясь членом партии, но позже узнал, что даже некоторые высшие генералы не состояли в ней.

Невыученные уроки

Во многом неудача с изучением уроков истории для программы дебаасизации была связана с тем, что глубокие исследования, проведенные Госдепартаментом и ЦРУ до вторжения, были проигнорированы или отклонены Министерством обороны, а опытные сотрудники Госдепартамента — отстранены или проигнорированы из-за бюрократических разборок. И Белый дом, и Министерство обороны могли получить доступ к исследованиям и планам из широкого круга правительственных и академических источников, некоторые из которых специально концентрировались на рецептах успеха с Германией. Однако, как только Министерство обороны получило полномочия для дебаасизации, не было предпринято никаких попыток использовать данные для разработки или реализации программы, а также для изучения уроков предыдущих американских интервенций. Гарнеру не предоставили доступа ни к этим исследованиям, ни к опытным сотрудникам вне департамента, которые могли бы помочь ему в их проведении, — а Бремер, в свою очередь, сам предпочел их проигнорировать.

Несмотря на повсеместное использование аналогии с Германией, Министерство обороны не смогло точно применить порой нелицеприятные уроки денацификации при разработке своей программы дебаасизации. Исследования были проведены, и нужные люди были готовы помочь, но Министерство обороны позволило бюрократическим распрям и самоуверенности повлиять на свой подход — это означает, что Соединенные Штаты продолжили трансформацию Ирака без учета уроков денацификации. Белый дом и Министерство обороны были рады использовать историю для упрощенного оправдания и приукрашивания своей политики, а не для того, чтобы с помощью ЦРУ и Госдепартамента провести успешную дебаасизацию на пользу иракскому народу.

Об авторе

Эмма Солсбери — доктор наук, младший научный сотрудник Совета по геостратегии и Центра развития, концепций и доктрин Министерства обороны Великобритании.