Секрет Трумэна, Эйзенхауэра и Кеннеди: как США выстраивать свою политику в Тайваньском проливе

Вместо того, чтобы остановиться на стратегической ясности или стратегической двусмысленности в отношении Тайваня, Соединенные Штаты в конце концов пришли к очень нестратегической форме двусмысленности. Столкнувшись с двойной задачей – сдержать китайское вторжение и при этом не поощрять тайваньских лидеров к политическому риску, – сменяющие друг друга администрации лишь мутят воду своими противоречивыми заявлениями и политическими шагами.

Фокус перевел новую статью Уильяма В. Ньюманна о том, как удерживали Китай от вторжения на Тайвань предыдущие американские президенты.

Чтобы выработать более эффективный подход, Вашингтону стоит обратить внимание на то, как Гарри Трумэн, Дуайт Эйзенхауэр и Джон Кеннеди вели себя с Китаем и Тайванем в начале холодной войны. Подход каждого президента состоял из трех элементов:

• стратегическая ясность в отношении готовности Америки защищать Тайвань;
• четкие ограничения в отношении того, какую политику Тайваня они будут поддерживать;
• приверженность тактической гибкости и дипломатии.

Хотя политика всех президентов склонялась к стратегической ясности, эта ясность оставляла Пекину пространство для маневров и подачи сигналов, а Вашингтону – для внесения корректив в свои силы сдерживания и заверения Тайваню в поддержке в зависимости от каждого кризиса. Все три президента надеялись, что им удастся найти такой баланс, чтобы действия США в Тайваньском проливе определялись решениями, принятыми в Вашингтоне, а не в Тайбэе или Пекине.

Мутная вода Тихого океана

Кратко рассмотрим недавнюю историю тайваньской политики США. Президент Дональд Трамп в 2016 и 2017 годах сначала оспаривал, а затем стремительно подтвердил приверженность политике "одного Китая". Поддержанные республиканцами законы, такие как Закон о предотвращении вторжения на Тайвань от февраля 2021 года, предварительно санкционировали применение силы в ответ на нападение Китая на Тайвань. Но это пустой жест, сделанный лишь после потери республиканцами контроля над Белым домом и Конгрессом.

Президент Джо Байден, казалось, полностью перешел к стратегической ясности, объявив в августе и октябре 2021 года, а также в мае и сентябре 2022 года, что Соединенные Штаты будут защищать Тайвань. Однако его администрация добавила двусмысленности и даже путаницы, отказавшись от некоторых заявлений и настаивая на том, что политика США не изменилась. Даже Стратегия национальной безопасности Байдена от октября 2022 года склонялась в сторону стратегической двусмысленности. В ней говорилось, что Соединенные Штаты "сохранят способность противостоять любому применению силы или принуждения против Тайваня". Но "мы можем" – это не совсем то же самое, что "мы будем".

Вопрос о поддержке США независимости Тайваня также запутан. В мае 2022 года Госдепартамент исключил фразу "Мы не поддерживаем независимость Тайваня" из своего Информационного бюллетеня по Тайваню, а через месяц вернул ее. Спикер Нэнси Пелоси в июле 2022 года перед своей поездкой на Тайвань добавила свой вариант, заявив, что вопрос о независимости "должен решать Тайвань". Как ее поездка, так и изменения в формулировках возмутили Китай и усугубили и без того ухудшающиеся американо-китайские отношения. Некоторые аналитики даже считают, что "четвертый кризис в Тайваньском проливе" уже наступил.

Трумэн учится на ходу

С 1945 по 1947 год послевоенная политика Трумэна в отношении Китая заключалась в попытке под руководством генерала Джорджа Маршалла выработать соглашение о разделении власти между коммунистами Мао Цзэдуна и националистами Чан Кайши. Поскольку переговоры провалились, а гражданская война в Китае обострилась, администрация пришла к выводу, что националисты не смогут победить, и прекратила военную помощь в январе 1949 года. Восемь месяцев спустя войска Мао захватили Пекин, а националисты Чана фактически создали правительство в изгнании на Тайване.

Однако националисты сохранили глубокую поддержку в Соединенных Штатах, и их дело не умерло. Хорошо финансируемое китайское лобби и его союзники в Конгрессе издевались над администрацией Трумэна, задавая вопрос "Кто потерял Китай?". Администрация оправдывалась в исторической Белой книге 1949 года, утверждая, что даже прямое вмешательство США не могло спасти националистов.

Защищаясь, но чувствуя свою уязвимость, администрация пыталась нанизать на одну иголку сдерживание Китая и обязательства по защите Тайваня. 5 января 1950 года Трумэн выступил в Белом доме с заявлением, в котором официально объявил, что его администрация не будет ни создавать военные базы на Тайване, ни оказывать военную помощь или давать советы, поскольку он считает вооруженные силы Чана достаточными для самообороны. Трумэн подчеркнул, что он "не будет придерживаться курса, который приведет к вовлечению в гражданский конфликт в Китае". Хотя это казалось скорее приглашением Китаю, чем сдерживающим фактором, и явным прекращением любых обязательств по защите Тайваня, госсекретарь Дин Ачесон в своей речи в Национальном пресс-клубе 12 января 1950 года попытался прояснить заявления Трумэна и логику мышления администрации. Ачесон утверждал, что хотя нападение на Тайвань не приведет к вмешательству США, оно вызовет "обязательства всего цивилизованного мира согласно Уставу ООН". Утомившись нести все бремя в одиночку и разочаровавшись в националистах, Трумэн попытался сделать оборону Тайваня международной задачей.

Риторически и политически эти заявления потерпели крах. То, что Ачесон рассматривал как вопрос о распределении бремени, было воспринято как предательство союзников. Критики обвиняли администрацию в том, что она отказывается от защиты Тайваня и Кореи. Политика администрации в конечном итоге полностью следовала за Ачесоном: когда Северная Корея напала на Южную Корею 25 июня 1950 года, администрация Трумэна не колебалась. В течение двух часов она организовала многостороннюю встречу на базе ООН после получения подтвержденных сообщений о военных действиях Северной Кореи, а в течение нескольких дней решила использовать воздушную и морскую мощь США для поддержки южнокорейских сил.

В этот момент Трумэн нашел идеальный баланс между сдерживанием и обязательствами. Он предпринял шаги по сдерживанию Китая, приказав Седьмому флоту США патрулировать Тайваньский пролив на случай, если Пекин задумает использовать корейский конфликт как прикрытие для военных действий против Тайваня. В тот же момент Трумэн взял на себя обязательства перед Тайванем, имевшие четкие границы. Хотя публичное заявление Трумэна о войне от 27 июня и частная телеграмма Ачесона на имя Чана обязывали администрацию защищать Тайвань от Китая, в телеграмме также содержалась просьба к Чану прекратить нападения на материк, опасаясь, что он может использовать корейский кризис как отвлекающий маневр для широкомасштабной попытки его захвата. Трумэн поручил Седьмому флоту как защищать Тайвань от Китая, так и препятствовать тайваньским операциям против материка.

Когда Чан предложил свои военные силы для использования в Южной Корее, администрация отклонила это предложение, нервничая по поводу последствий закрепления националистов на континенте. Трумэну и Ачесону ни к чему было соединение корейского и китайского конфликтов. По сути, сдерживая Китай и беря на себя обязательства по защите Тайваня, Трумэн создал подушку для маневра, призванную изолировать Тайваньский пролив от Корейской войны.

Старик все делал правильно

Эйзенхауэр унаследовал политику сдерживания китайских атак на Тайвань при четких ограничениях на обязательства США в отношении Тайваня. Вначале он немного ослабил узы с Чаном, объявив в своей речи "О положении дел в стране" в 1953 году, что Седьмой флот больше не будет предотвращать нападения националистов на материк, что, по его мнению, "требовало от ВМС США служить в качестве оборонительной руки коммунистического Китая". В конечном счете, он добавил ясности и определенности в политику США, закрепив ее в письменных соглашениях при разрешении двух кризисов в Тайваньском проливе.

Первый кризис в Тайваньском проливе начался 3 сентября 1954 года с обстрела китайцами удерживаемых националистами морских островов Куэмой (Цзиньмэнь) и Мацу (Мазу), которые находились ближе к материку, чем к Тайваню. Пока администрация обсуждала, применять ли силу, а националисты наносили ответные удары по китайским позициям на побережье, госсекретарь Джон Фостер Даллес посетил Тайвань.

Сделка, которую он заключил с националистами, представляла из себя обязательства с ограничениями. Хотя Чан лоббировал более активные действия США, Эйзенхауэр провел черту между тем, как его администрация будет реагировать на нападения на Тайвань, и тем, как она будет реагировать на удары по Куэмою и Мацу. Во время заседаний Совета национальной безопасности 9 и 12 сентября 1954 года Эйзенхауэр напомнил всем участникам, что они обсуждают вопрос о том, стоит ли вступать в войну с Китаем. В Договоре о взаимной обороне между США и Тайванем, подписанном 2 декабря 1954 года, администрация согласилась защищать Тайвань и Пескадорские острова (Пэнху), но не Куэмой, Мацу или острова Тачен.

В секретном дополнительном соглашении, которое в конечном итоге было обнародовано чиновниками администрации, чтобы сдержать Чана, Вашингтон и Тайбэй договорились, что Соединенные Штаты не будут помогать националистам отвоевывать материк. Ответные меры против китайских атак были разрешены, но любые наступательные действия против материка требовали одобрения Вашингтона.

Затем Эйзенхауэр обратился к Конгрессу с просьбой предоставить официальные полномочия для защиты Тайваня. Резолюция по Формозе, принятая в конце января 1955 года, дала Эйзенхауэру право на применение силы, но опять же, только для защиты Тайваня и Пескадорских островов. По мнению Эйзенхауэра, решительный ответ мог сдержать более масштабное нападение Китая, но потеря Куэмоя и Мацу не приведет к "краху позиции свободного мира". Различие между тем, что Соединенные Штаты будут и не будут защищать, дало Эйзенхауэру географическую подушку безопасности.

Второй кризис в Тайваньском проливе, вызванный возобновлением китайских обстрелов Куэмоя и Мацу в августе 1958 года, стал проверкой способности США ограничить собственные обязательства. Чан перебросил примерно треть всех националистических сил в Куэмой и Мацзу, создав повод для Пекина и дилемму для Эйзенхауэра. Мощные удары по прибрежным островам могли стать "спусковым крючком", требующим от США, по словам Эйзенхауэра, использовать "всю свою военную мощь", чтобы предотвратить катастрофическое поражение Тайваня.

Даже признавая манипулятивность Чана, администрация рассматривала как угрозу применения, так и реальное применение ядерного оружия. Давление со стороны Конгресса и союзников сдерживало администрацию, тем более что Даллесу было ясно, что применение ядерного оружия может серьезно повредить отношениям США с Японией. Поскольку США и Тайвань продолжали пополнять резервы на островах в октябре, китайские обстрелы прекратились. В итоге ни одна из сторон не пошла на эскалацию. Затем Эйзенхауэр дал понять Чану, что он хочет сокращения военных операций Тайваня против материка и передислокации войск с прибрежных островов. В совместном коммюнике, опубликованном после октябрьской встречи Даллеса и Чана, прямо говорилось об отказе от применения силы как средства возвращения Тайваня на материк.

Новый "Залив свиней" для Кеннеди

Задача Кеннеди заключалась в том, чтобы не дать Чану использовать политическую нестабильность в Китае, вызванную "Большим скачком вперед", как предлог для расширения нападений на материк. Сдерживание Китая не было проблемой: самым сложным было держать в узде Тайвань и ограничивать обязательства США.

Чан рассматривал новую администрацию и внутренние беспорядки в Китае как возможность начать восстание, которое может привести к свержению коммунистического режима. Администрация, однако, считала это пустой фантазией. Хватка Мао не ослабевала, и тайваньское вторжение на материк было бы воспринято как поддержанное Кеннеди, даже если бы он выступил против него. Результатом могло бы стать возобновление раскола с Китаем и СССР, если не более масштабная война.

Администрация напомнила Тайваню, что политика США по-прежнему основана на договоренности 1954 года о том, что "применение силы будет вопросом совместного соглашения". Тень фиаско в заливе Свиней определила логику администрации. В 1961 году Кеннеди поддерживал кубинских изгнанников, веря, что они смогут создать плацдарм и начать контрреволюцию, свергнув Фиделя Кастро. План провалился, и администрация столкнулась со значительными политическими последствиями одновременно за поддержку и за недостаточную поддержку кубинских сил. Помощник госсекретаря по разведке и исследованиям Роджер Хилсман подытожил мнение администрации о планах Чана, назвав их "еще более грандиозным заливом Свиней".

И все же, вопреки собственному мнению, в марте 1962 года администрация одобрила планирование и подготовку к потенциальному десантированию на материк максимум 200 человек. Чан назначил дату операции на 1 октября, даже когда представители администрации напомнили ему, что он не получил разрешения. Пока Кеннеди работал над тем, чтобы отговорить Чана, Пекин отреагировал на приготовления Тайбэя. В июне около полумиллиона китайских войск передислоцировались на позиции на побережье материка.

20 июня Кеннеди встретился со своими ключевыми советниками и сделал тот же выбор, что и Трумэн и Эйзенхауэр, наложив четкие ограничения на свои действия в поддержку Тайваня. Военные операции против материка, которые могли бы втянуть Соединенные Штаты в большую войну, были запрещены. Не сумев отговорить Чана, администрация попыталась обойти его, как можно шире обнародовав свое решение, фактически подорвав способность Чана манипулировать им для поддержки наступательных атак против материка.

Для политического прикрытия чиновники провели брифинг для Эйзенхауэра и получили его поддержку 21 июня. Помощник государственного секретаря по делам Дальнего Востока Эверилл Гарриман встретился с послом СССР в США Анатолием Добрыниным 22 июня, сообщив ему, что администрация надеется сдержать действия Китая против Тайваня и предотвратить действия Тайваня против материка. Аналогичное сообщение было направлено в Пекин: "правительство США не намерено поддерживать любое нападение ПРК [правительства Китайской Республики] на материк при существующих обстоятельствах".

Наконец, на пресс-конференции 27 июня Кеннеди попытался окончательно развеять амбиции Чана, несколько раз сославшись на политику Эйзенхауэра, Договор о взаимной обороне 1954 года и даже цитируя Даллеса. Кеннеди использовал стратегическую ясность, чтобы определить пределы обязательств США в отношении Тайваня в надежде обеспечить сдерживающий фактор для Китая и подушку для маневра, которая не позволит Тайбэю спровоцировать войну. Он подчеркнул, что Соединенные Штаты по-прежнему имеют право вето на любые нападения Тайваня на материк, и что их политика "носит оборонительный характер" и направлена на "отказ от применения силы".

В частных беседах с Чаном Вашингтон повторял свое неприятие крупномасштабных нападений на материк, даже когда Чан продолжал лоббировать свои интересы в 1963 году и в годы правления Джонсона. Чану пришлось довольствоваться изучением возможных действий против материка в рамках совместного американо-тайваньского комитетом "Голубой лев".

Заключение

Политика Трумэна, Эйзенхауэра и Кеннеди демонстрирует ценность ясности в вопросах обороны Тайваня, ограничения амбиций Тайваня и сохранения подушки безопасности для тактической гибкости. Усилия Трумэна по разграничению вопросов Корейской войны и Тайваньского пролива, географические ограничения на то, что именно Соединенные Штаты будут защищать, и сдержанность Кеннеди в отношении Тайваня – все они представляют собой усилия по сохранению гибкости. В каждом случае сдерживание и обязательства имели пределы или сдерживающие условия, которые обеспечивали подушку безопасности для тактического и дипломатического маневра – торга и подачи сигналов, – направленного на предотвращение эскалации.

Поскольку Пекин все больше подчеркивает объединение как фундаментальную обязанность Коммунистической партии и неотъемлемую часть "великого омоложения китайской нации", одновременно наращивая свой потенциал для силовых попыток воссоединения, сдерживание становится все более трудным и актуальным. Эти события также угрожают ликвидировать подушку безопасности, которую использовали Трумэн, Эйзенхауэр и Кеннеди. Сегодня вопрос обязательств упирается в декларацию независимости Тайваня.

В ответ на это Соединенные Штаты должны разработать стратегию, состоящую из трех элементов.

• Во-первых, необходима стратегическая ясность в вопросе защиты Тайваня вместо сочетания обещаний, двусмысленности и недомолвок.
• Во-вторых, нужны осторожные и точные формулировки о поддержке "одного Китая" и неприятии независимости Тайваня.
• В-третьих, США следует сосредоточиться на поиске пространства для маневра и возможностей для тактической гибкости.

Как по внутренним, так и по внешнеполитическим причинам Пекин будет реагировать на то, что он считает провокациями или вмешательством в свои внутренние дела. По тем же причинам, а также для успокоения союзников, Соединенные Штаты будут чувствовать себя вынужденными реагировать в ответ. Это означает, что хотя дополнительная стратегическая ясность необходима в сегодняшних условиях, она не должна быть настолько жесткой, чтобы связывать руки обеим сторонам. Сохранение гибкости помогло президентам времен холодной войны снизить давление эскалации и коммуницировать о своих намерениях, что позволило Пекину и Вашингтону избежать нежелательной для них войны.

Об авторе

Уильям В. Ньюманн – доцент политологии в Университете Содружества Вирджинии. Его исследования и преподавательская посвящены внешней политике и политике национальной безопасности США, принятию президентских решений и безопасности в Восточной Азии. Автор книги Isolation and Engagement: Presidential Decision Making on China from Kennedy to Nixon, University of Michigan Press, 2022.

Важно

Альянс молочного чая за демократию в Азии и ряженка против Лукашенко